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【摘 要】我国不仅煤炭存储量丰富,是产煤大国,还是煤炭消费大国.煤炭企业为我国经济发展作出了重大贡献,其在造福社会的同时也把环境问题和隐患留给了矿区,目前我国煤炭城市区域环境问题极为严峻.因此,我国煤炭生产的当务之急是加强对煤炭企业生产环境的有效监管和提供必要的政策指导服务.本文就煤炭生产过程中环境监管出现的问题进行分析并提出相应的解决思路与对策.

【关 键 词 】区域煤炭;环境保护;监管机制

1.区域煤炭企业环境监管现状

1.1环境管理体制僵化

计划经济体制遗留下来的行政管理模式的僵化环保行政主管部门与相关行业主管部门在行政管理中仍带有计划经济体制的作风,机构设置陈旧,人员众多,人浮于事,办事效率低下,官僚作风严重,缺乏监督、激励机制,加之在计划经济体制下形成的部门利益、地方利益分割严重,就导致了在环保监管中各监管部门、各级政府为了本部门、本地方利益,歪曲甚至不执行法律、法规和政策的后果.再者,环保管理人员思想观念陈旧,工作中法律意识淡薄,环保知识、意识欠缺,大大影响了执法.此外,中国特殊的人情、社会学运作在执行中形成的阻力也不可忽视,一顿饭就可使罚款由几万元变成几千元,甚至不罚一分钱.所有这些自然影响到环保法的实施效果.

1.2执法机制不畅

各监管部门职能交叉、模糊,缺乏统一、权威的监管机构环保问题涉及社会生活的方方面面,理应统一监管,但我国法律对各部门的管理权限、职责未做明确、具体划分,而且部门之间职能有交叉和重叠,环保行政主管部门因缺乏权威,无权统一监管、执法.这是我国环保行政执法机制中亟待改变的情况.在煤炭部门的行业监管中,监管部门为了本部门经济利益,为摆脱行业困境,对法律未明令强制性的规定放任不去执行.如:小煤窑乱采滥挖,采富弃贫,国有大中型矿业企业领导也为了企业发展,为了政绩而不顾资源回采率,采富弃贫,单纯追求经济效益而置社会环境效益于不顾;由于受经济利益、技术、环境意识等的影响,瓦斯等可作为能源的气体即使在平顶山这个该资源非常丰富的矿区,因回收成本大收益相对较小,而被大部分煤炭企业在采矿中直接排入大气,这不仅仅浪费了资源,还造成了严重的大气污染,埋下了大的环境隐患.但国家没有强制性标准,环保部门又无权介入监管,煤业监管部门又只顾个体、局部利益,结果使社会的可持续发展战略在该项工作中成了一句空话.

1.3执法不严

法律的最高目标是执行,再优良的法不严格执行也发挥不了其应有的作用.严格的环境管理执法是国外发达国家成功解决环境问题的重要经验.而我国也正是整体执法不严影响了法律的权威,降低了执法效果.机制的不严密,制度的不健全是环保行政执法不严的根本原因.如缺乏有效的监督机制、激励机制;法律制度、行政规章制度对具体执法不严缺少明确、有力的责任条款放任了执法人员的执法行为.此外,煤炭城市区域执法人员的法律意识、环保意识,甚至文化素质较低,在人情大于法的传统土壤中也大大助长了煤炭环保行政执法不严.

2.环保法律制度漏洞

2.1环保法基础理论欠缺

由于我国对环保理论和法律的研究起步较晚,致使自20世纪70年代开始制订的环保法律制度普遍缺乏深厚的学术理论支撑.近年来,随着西方发达国家环保理论研究的不断深入,成果的不断涌现,我国也开始重视环保法律制度基础理论的研究,但毕竟是刚刚起步,许多领域,如环境资源经济学还仅限于对国外文献的翻译、注释,还没有完全形成自己的理论和研究队伍.我国近年的环保立法,虽然增加了生态理论、经济学方法、生态科学技术可持续发展理论等成果的渗入,但大多来自僵化的移植,结合我国本土自创的东西太少,再加上立法技术水平不高的限制,最终导致法律条文看似先进、科学,实则难以本土化和顺利实施.新制订的5环境影响评价法6和5清洁生产促进法6即具有这一特点.


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2.2法条笼统、责任不明,可操作性差

我国煤炭城市区域环保法律体系中法律的原则性规定多,具体可操作性规范少.环保法律条文过于笼统化,口号化,对违法责任规定不明,甚至对执法主体的权责分工都不明确,不仅导致守法主体有法不依,并且致使各行业主管部门在执法中互相推诿扯皮.他们最终执行的是从部门利益出发

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根据法律条文精神所做的大量解释性的规章、文件而非法律本身.而各主管部门对法律解释形成的规章、文件又多从本部门、本行业利益出发,不能正确体现法律的本义,甚至故意歪曲法律的本义,最终导致法的目标不能充分落实.早期环保立法如5环境保护法6、5煤炭法6这一特点尤为明显.虽然近年环保立法中已注意到法的可操作性,法条较明确、具体,但新制订的5清洁生产促进法6中仍存在对执法部门职责规定模糊的缺陷,各行业主管部门执法中互相推诿,已大大影响了该法的实行.另外,新制订的5环境影响评价法6亦是顾此失彼,虽较以往法律在理论厚度、技术含量、可操作性上有所提高,但又明显存在移植的僵化,与我国现实社会生活的不相容性突出,使看似先进科学的法律制订出来仍然难以把握和操作,许多规定只能束之高阁,形同虚设.


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2.3法律制度空白点较多,立法层次较低

一方面,缺乏针对煤炭城市区域环境问题的专门性法律,虽然对煤矸石、粉尘,土地塌陷、资源浪费等问题都有相应法条予以规范,但多属部门及地方规章,层次过低,引不起人们的足够重视,也缺乏技术性和科学性;另一方面,明显缺乏环保行政专门立法,致使环保行政执法存在较多问题(这一点将在下文详细讨论,此处不多论及).具体法律制度中,尤其是资源开采法律制度中环保规定太笼统,空白点较多.如井下废气的排放无强制性排放标准、井下环境保护问题无具体和明确的法律规制等.很多具体执法标准和依据从法律中难以查找,只能借助于行业主管部门的规章、文件解释来执行,环保基本法、污染防治法、煤炭法等法律并未充分发挥作用.

3.解决问题的思路及对策

煤炭城市区域环境问题的不断恶化亟待我们在分析问题及其致因的基础上寻求合理有效的解决方法.笔者认为,应主要采取以下措施:

(1)加大环保法基础理论及相关学科的研究力度,不断把生态科技、环境经济学、可持续发展理论等成果灵活、科学地植入煤炭城市环保法律法规中,提高立法技术,保证煤炭城市环保法律条文科学、明确,具有可操作性.

(2)进行煤炭城市区域特殊环境问题的专门性立法,提升立法层次和立法质量,填补立法空白,建立健全煤炭城市区域环保法律体系.

(3)通过环保行政立法,使环保监管模式、体制、手段等不断纳入科学化法制化轨道,遏制计划经济的惯性作用.

(4)扩大环保行政主管部门的权力,增强其权威,使之能统一、协调相关部门的环保工作,统一进行监管.

(5)从体制、制度、机制上严格执法,把环保工作绩效与环保行政管理人员的晋升、工资挂钩,落实岗位责任,建立健全奖罚制度和激励机制,不断提高环保执法人员的素质.

(6)国家应加大对煤炭城市区域的环保投入,通过税收等优惠政策,帮助解决部分资金问题,在煤炭城市真正贯彻可持续发展战略.

(7)加大教育投入,通过灵活、有效的宣传教育,不断培植矿区民众的法律和环保意识,为环保法律制度实施提供非正式制度的土壤.

4.结语

总之,在有效的监管和政策指导服务下,加大对区域煤炭企业科技装备的投入,不断完善自身制度建设,实现煤炭工业的持续稳定发展.

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