行政自由裁量权的法律限制

[摘 要] 行政自由裁量权作为现代行政管理的核心内容,是法律赋予行政机关的一项极为重要的权力.一方面,行政自由裁量权的存在适应了现代社会发展和高效行政的需要,另一方面,滥用行政自由裁量权又带来了严重的社会危害.行政自由裁量权的控制问题,成为行政管理领域争论的热点问题.本文以分析行政自由裁量权的概念及其在行使中存在的问题和危害为基础,探讨对行政自由裁量权的法律控制.

[关 键 词 ] 行政自由裁量权；滥用；超越职权；社会危害；法律限制

【中图分类号】 D03 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）08-126-1

行政自由裁量权在现代社会的行政权力体系中必不可少.它是一把双刃剑,一锋是调动行政权能动性和加强行政效率的权力力量,另一锋是自由裁量遭到滥用时滋生的一系列对私权利的侵害力量.现代公共行政的生命就在于裁量.而任何权力都有被滥用的可能性,尤其是这种相对宽松、自由的权力类型.探究行政自由裁量权的法律限制问题,首先要对行政自由裁量权及其被滥用而产生的恶果有一定的认知.

一、行政自由裁量权概述

（一）现代行政法中的行政自由裁量权概念.行政自由裁量权是行政主体在法律规范关于行政处理部分存在的裁量余地下,在法定的裁量幅度内,结合具体情况进行选择裁量后做出的行政行为.

（二）行政自由裁量权的发展.19世纪后期,在工业化和都市化潮流的冲击之下,行政管理的专业性技术性要求不断增强,使得立法机关无法再制定更加详尽周密的法律来应对行政管理各个方面的需求而大量采用模糊语言和不确定法律概念,严格的法治原则动摇,传统的依法行政原则宽泛化,行政机关获得了广泛的自由裁量权.

二、行政自由裁量权行使中存在的问题、产生原因和引发的危害

（一）行政自由裁量权使用中存在的问题.行政自由裁量权使用中存在的问题无非有两个方面,一方面是对自由裁量权的滥用,一方面是超越行政自由裁量权.

滥用行政自由裁量权细分为六种情形：1、不正当的目的,即行使裁量权违反法律赋予相应裁量权的目的；2、错误的和不相干的原因,即考虑不相关因素；3、错误的法律或事实依据,即裁量权的法律依据或者事实依据不正确,包括无法律依据或没有基于授权法规定的条件；4、遗忘了其他有关事项,即没有考虑相关因素；5、不作为或迟延,即故意或过失未行使或者迟延行使法律赋予的裁量权；6、背离了既定的判例或习惯,即无正当理由不遵循先例,反复无常.

超越行政自由裁量权具体的情况有两种,一是A类行政主体行使了B类行政主体的行政职权,即“无权”处理.二是A类行政主体行使本主体行政职权,但超过了法律规定的范围.

（二）问题产生的原因.原因总结下来有如下三点：1、自由裁量权行使中存在非法目的使然.2、自由裁量权行使者的实际水平参差不齐使然.由于执法人员的素质各有高低,其对法律的理解、对实际情况的把握和处理能力也有很大的差别.3、裁量权行使者实际掌握的信息有限使然.

（三）行政自由裁量权被滥用和越权行使自由裁量权的危害.行政自由裁量权使用偏离限定轨道,必然引起行政人员的处理结果显失公正,或者拖延履行法定职责而降低行政效率.简而言之,不公正,不高效,不便民.这样的结果将与现代行政理念背道而驰.

三、对行政自由裁量权滥用和越权使用的法律限制

（一）通过法的基本原则规制.作者首推运用合理性原则来对行政自由裁量权进行限制.法治所要求的并不是消除自由裁量权,而是使法律能够控制它的行使.传统行政法的法治要求对于自由裁量权的控制仅仅是合法性层面的控制,对行政自由裁量权的良效行使显然是软弱的.合理性原则已经成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一.

（二）通过法律程序规制.程序包括法定的程序和正当的程序.法定程序是指法律、法规、规章明确规定的程序.行政机关在实施行政行为时,应当首先遵守法定程序,在某些问题无法定程序或法定程序不明确、不具体的情况下,执法者则应遵循正当程序.正当程序并非实体法规定,而是属于行政程序的基本原则和价值.如告知、说明理由,听取申辩,自己不做自己的法官,行政公开、公正、公平等等,它们对于行政机关正确行使裁量权具有特别重要的意义.

（三）通过行政惯例规制.行政惯例,是行政机关行使职权长时期形成的习惯性规则或做法,在自由裁量权的领域颇为多见.行政惯例并不是要一成不变.对于改变行政惯例的行为,行政机关应当对相对人就这个改变做出一定合理的解释,说明理由并尽可能在突然改变惯例之前对相对人予以通知,给其合理的期限以沟通.

（四）通过裁量基准规制.裁量基准是行政机关专门为规范行政执法裁量制定的具体判断、裁量标准,是对法律原则,弹性条款的细化和量化.比如对滥用行政自由裁量权情况的六种细分,就有判断行政自由裁量权是否是在被滥用的裁量基准作用,也可以构成对我国《行政诉讼法》确立的七个司法审查标准中4,5项（是否超越职权,是否滥用职权）中第5（是否滥用职权）的量化,我国行政法就应当予以引入.

（五）法律框架内的其他限制.落实上述规制与规制方式的构建同等重要,必须并驾齐驱,相关法律进一步完善和跟进,仅仅有制度和原则的保障最终仍会使规制和管理落于空壳.除此之外,还应当加强公务员法律制度的建设和管理.

四、结语

作者认为,许多学者认为的传统规制方法：立法规制、行政自我控制和司法审查三方面,对规制自由裁量权所起的作用已经很有限了,为了更好地对行政自由裁量权加以规制,最大限度地满足合法性要求,我们要跳出由立法规制、权力与权力相互制衡和司法审查三个层次组成的传统的法律监控体系,更多地研究与探讨更深层面的原则性和落实参与性行政条件下的自由裁量权问题.