行政处罚决定书的理性

行政处罚决定书是工商行政管理机关针对当事人的违法行为,在经过调查取证掌握违法证据的基础上,制作的记载当事人违法事实、处罚理由、依据和决定等事项的具有法律强制力的书面法律文书.行政处罚决定书是最重要的行政处罚文书,具有严肃性、强制性和对当事人的拘束力,也是人民法院强制执行当事人财产的依据之一.行政处罚决定书的制作要件,法律法规有着严格的规定和要求,这些规定和要求,对行政处罚决定书的措词、内容、格式和规范化等都起到了一定的作用,保证了行政处罚决定书的质量,保护了当事人的合法权益.但是,随着我国法制建设的进一步深化和公民法律意识的不断增强,现行行政处罚决定书已经不能满足当事人的需要,尤其是文书的说理性方面明显不足.这些不足,已经成为当事人提起行政复议和行政诉讼的一个重要因素,有待行政机关在今后的工作中进一步完善.

一、制作说理性行政处罚决定书的必要性

说理性行政处罚决定书是一个新的概念.相对于现行行政处罚决定书只对证据简单罗列,它增强了当事人对行政处罚案件信息的了解,对于普及法律知识,提高行政执法人员、当事人法律素质等都具有重要的作用.

1.制作说理性行政处罚决定书是保障当事人知情权的需要

知情权是当事人的一项重要民事权利.为了保护当事人的知情权,避免损害当事人合法权益的现象发生,《中华人民共和国行政处罚法》、《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》等法律、法规和规章都规定了行政机关在对当事人进行处罚前,要告知其行政处罚的事实、理由和依据,最后,还要下发行政处罚决定书.但从法律法规的规定和行政处罚文书制作的实践来看,行政机关在案件查处过程中的告知(包括处罚告知和听证告知)只是简单的告知,行政处罚决定书记载的违法事实、证据等内容也比较简单,当事人从行政处罚告知书和行政处罚决定书中很难对行政机关认定的违法事实、案件定性和处罚依据等进行详细的了解,其知情权很难得到充分的保障.而对于可以要求听证的案件,当事人也往往由于个人原因和客观原因,很少要求行政机关举行听证.所以,制作说理性行政处罚决定书已是当务之急.

2．制作说理性行政处罚决定书是普及法律知识,提高当事人法律素质的需要

当事人法律素质的高低是当事人是否守法经营的重要因素之一.一般情况下,大多数经营者对法律法规的了解,主要是从经营实践、新闻媒体、法律培训中获得,法律知识相当匮乏.说理性行政处罚决定书不但能够制裁、纠正当事人的违法经营行为,而且能够加深当事人对法律法规的了解,客观上起到了培训当事人的作用,增加了当事人学习法律法规的紧迫感,有利于经营者整体法律素质的提高.

3．有利于提高执法人员素质,加强执法监督

行政执法人员制作说理性行政处罚决定书,不但要有过硬的业务素质,掌握一定的法学基础理论知识也必不可少.要能够将案件事实、性质、情节等和法律法规的规定紧密联系、融会贯通,以达到说服当事人的目的.因此,行政执法人员只有加强对法律法规的学习,充分理解法律法规的立法宗旨、原则和内容,了解经营者的权利和义务,熟练掌握行政处罚案件的办案程序、行政处罚文书的制作要领和行政自由裁量权的运用规则,才能制作出高质量的行政处罚决定书.另外,由于说理性行政处罚决定书的严谨性、充分性等特点,在一定程度上,方便行政机关进行执法监督,以保证行政处罚案件的正确性.

二、制作说理性行政处罚决定书的要求

(一)对当事人违法事实的描述

当事人违法事实的描述,是行政处罚决定书的重要内容之一.说理性行政处罚决定书的违法事实描述部分,应做到以下几点：

1．保证事实的全面性

事实的全面性,即行政处罚决定书要全面反映案件事实.事实既要包括当事人的违法事实,也要包括当事人从事违法行为的原因、案件查处过程中当事人对违法行为的认识、态度及违法行为所造成的危害和社会影响等从轻或加重处罚情节的事实.尤其对行政执法人员经过调查取证后认定的违法事实,在行政处罚决定书中要进行重点描述,不能有任何遗漏.

2．保证事实的准确性

事实的准确性,即行政处罚决定书中描述的事实要准确地反映当事人对事实的真实意思,认定的事实应该准确无误.首先,违法事实必须是行政执法人员经过调查取证,有充分的证据证明的事实；其次,违法事实必须符合违法行为的构成要件,即违法主体和客体、主观方面和客观方面要符合法律法规的规定,以揭示行政处罚案件的本质和特点；再次,当事人对违法行为的认识态度、违法行为的社会危害等可以影响行政处罚的情节也应该准确无误地阐述,以保证事实的完整性.

3．保证事实和证据的对应性

事实和证据之间的对应性,是指每一个事实都要有相应的证据来证明,证据和违法事实之间要有必然的因果关系.行政执法人员在制作行政处罚决定书时,要重调查、重证据,要勤于思考,要理清证据和违法事实之间的关系,切忌主观臆断.

(二)说理的方式、方法

1．讲究说理的逻辑性

说理性行政处罚决定书要求说理要严谨缜密,即具有准确性,无矛盾性.首先,说理要以案件事实和法律法规、规章为基础,严格按照逻辑学三段论的推理规则进行,充分论证和阐明法律法规的规定和违法事实之间的内在联系,使当事人的违法事实、处罚理由和结果相互联系,做到处罚理由和违法事实一致,处罚理由与处罚结果一致,避免自相矛盾.要使取得的诸多证据对案件事实具有直接的证明力,相关的证据就要达到法律法规规定的证据链的要求,以达到证明违法的最终目的.其次,说理要立足于案件事实,全面、客观地反映当事人违法行为的全貌,准确地反映当事人违法行为发生的时间、地点、原因、性质、社会危害程度和从轻或加重情节.

2．讲究说理的针对性

说理的针对性,指说理要做到有的放矢,围绕当事人的违法事实进行论述.要在通过调查取证获得证据的基础上,证明当事人为什么违法、怎样违法、违法行为要达到的目的、违法行为对国家、集体或者他人造成的危害等.尤其对行政机关和当事人在案件证据上的争议焦点要进行重点论述,运用证据所证明的违法事实,对当事人提出的不合理辩驳理由作出回应.

3．讲究说理的法理性

法理性就是指说理要准确引用法律条文.首先,行政执法人员要对案件适用法律的基本精神和具体规定予以必要的理解,在正确理解案件性质的基础上作出正确的判断,以达到对案件的准确定性.其次,要正确行使自由裁量权,使行政处罚和当事人违法行为的事实、情节和社会危害程度相当.自由裁量权解决的是行政处罚的合理性问题,正确行使自由裁量权,对行政机关行政处罚的公正性和保护当事人的合法权益关系重大.所以,行政机关在行政处罚决定书中,要对行使自由裁量权的原因和合理性作出必要的解释,以达到说服和教育当事人的目的.再次,引用法律条文要充分、完整,不能断章取义.这样,不仅提高行政处罚决定书的说服力,也有利于当事人充分了解法律法规的相关规定、违法事实和处罚结果的关系,纠正错误,守法经营.

(作者单位：西安市工商行政管理局临潼分局)

责任编辑 周晓萍