本站原创摘 要 ：目前随着城市化进程的加快,失地农民的增多,政府征地与农民利益之间的紧张关系日益突出.探求现行农地征收法律制度中产生的问题及其根源,切实地保障农民土地权益,无疑是一个不可回避的重要课题.
关 键 词 ：城市化；征收；土地权益；失地农民
中图分类号：DF452 文献标识码：A 文章编号：1003―7217(2007)05―0121―04
一、农村土地征收引发的问题
农村土地征收造成了两大矛盾：一是人地关系高度紧张,二是加剧了城乡分割对立的严重性.因此,城市化进程的土地征收深深影响了农民对未来生活的预期,从总体来看,当前农民对未来生活预期的前景比较暗淡,信心不够.
1．农村土地征收与对失地农民的补偿.现行的补偿原则规定,只按被征收土地的原有用途进行补偿,只对农民原来在这块土地上从事农业时的收益进行补偿,而与这块土地的未来用途和地价升值毫无关系.一方面,几乎所有的农民都认为补偿费太低,每人拿到手的几万元乃至十几万元作为农民失去生产资料后一切支出的来源,按当地城市的生活水准来支付衣食住行以及子女就学、医疗保健、养老等生活支出是明显不够的；另一方面,政府给予农民的货币补偿数额与政府将土地进行拍卖的差额巨大,其土地拍卖达到每亩几十万或上百万甚至更高,引起了失地农民的强烈不满.
2．农村土地征收与失地农民的再就业.虽说征地补偿能暂时缓解失去土地给农民带来的压力,但是有限的补偿费用终究不能给失地农民带来长期的生活保障,农民只有再就业才能根本改变失地后出现的困境,如何安置失地农民是关系到城市化建设能否获得一个稳定环境的根本所在.很多村民家里仅剩的几亩耕地被征收之后,没有找到固定的工作,主要是做家务,偶尔打打零工.过去有计划的用工方式逐渐被市场化的用工方式所替代,政府无法采取就业安置的办法,把农民“塞进”企业,许多失地农民因征地从农业转产后,只能从事一些技术要求不高的体力劳动.随着经济发展,劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变,素质较低的失地农民的就业就显得更为艰难.
3．农村土地征收与失地农民的社会保障.众所周知,我国长期以来实行城乡二元结构,对农村的教育、医疗、社会保障等问题本就缺乏规定和保护,因此土地是农民最稳定的保障.在征地引发的一系列矛盾中,政府、开发商、农民三者间,农民处于弱势地位,由于现行土地补偿标准偏低,补偿费仅能维持一段时间的基本生活,农民得到的征地补偿远小于足以解决失地后的长远生计问题.土地被征收后,农民失去了最稳定的经济来源,对其生活冲击较大,再加上城市生活成本提高,尤其是那些长期以种植业为主的农民,年龄大、没有非农就业的技术,再就业困难,势必成为城市化征地进程中最大的受冲击者.
二、农村土地征收困境的根源
1．对物权保护的轻视和对失地农民土地权益的法律保护研究不足.中国是一个封建影响至深的国家,在封建传统影响下的法律文化的一个重要特征就是不关注对私权的保护,从而导致在征收实践中,片面强调作为征收者的国家利益(实际上是征收执行人或土地需求人的利益),结果导致忽视被征收者利益的现象频繁发生.我国征地政策体现的是农民利益要服从国家利益,以农业的巨额地租来保护工业,牺牲农村发展城市,最终出现了这样的局面：一部分人迅速走向现代化,而大多数人却与现代化无缘；失地农民无家可归涌入城市,更成为城市边缘异样的风景.失去土地的农民并不能像城市居民一样享受各种社会保障,因此,征地的结果使农民丧失的不仅仅是当期农业收益,还有未来的生存保障.
2．征地范围过宽.公共利益作为用来衡量国家是否滥用征地权的标尺,对其合理而明晰的界定是一国征地法治化的重要保证.但与国外成熟做法不同的是,我国《宪法》和相关法律包括刚颁布的《物权法》都未对公共利益作出明确的界定,这就造成了所谓的公益要件虚置.从现行的法律规定可以看出,在我国,把一切被征收的土地称为“国家建设用地”.由于法律本身对征地的公共利益界定不明,对公共利益的解释变成了职能部门和主要行政领导自由裁量的权力,这就为政府征地权的滥用打开了缺口.由于土地征收权几乎没有任何限制,导致土地征收目的的异常扩大化.某些个人或者集团,为了商业利益,纷纷加入了征地的行列,捞取不法利益.有些地方政府把公共利益当作一个大箩筐,什么东西都往里面塞,打着“公共利益”的旗号干着剥夺农民土地的事实.这正应了民间流传的“政府出章子,开发商赚票子,老百姓哭鼻子”的顺口溜.
3．政府行使征地权缺乏限制和监督.我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用.”这种只管授权,不管限权的宪法规范,是计划经济体制及其观念的产物[引.对征地权行使缺乏具体明确的法律依据和限制,具体表现在：一是对具体行使征地权的主体范围缺乏明确规定和限制,二是对征地的行政自由裁量权缺乏限制和监督,三是征地程序规范存在欠缺.征地与否、怎样征、征哪里、怎样补偿等等完全由政府单方面决定,作为被征收对象的农民没有一点发言权,只有被动的接受,这就导致不少地方政府在征地时违规操作、暗箱操作.可以说政府行使征地权,垄断一级市场,实在是一种有法律保障、独家垄断、获取经营性土地暴利、又能搞政绩的好生意,就是违法也敢干.
4．土地征收补偿不合理.我国宪法中没有规定对土地征收的补偿条款是其条文结构上的一大缺陷.而现代财产权宪法保障规范体系中的三层结构：不可侵犯条款、制约条款、补偿条款,是长期以来私有财产宪法保障的历史积淀,反映了人们对私有财产认识和保护的深化,缺少了其中任何一部分,这个逻辑链条就会被打断,从而不完整.新颁布的《物权法》规定：“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益.”但即使是这样的规定也仅仅是宣示性质的,如何衡量“足额”,这还有待进一步的司法解释.实际上,现行的补偿标准,属于市场外的产物,完全是政府行为的结果,有损于农民的利益.
5．对被征地农民的补偿不到位.因为土地权利归属不明确,关于补偿费用途的模糊性就变得非常大.该项费用归属于原土地的使用者――农民,还是归属于村集体从失去土地使用权的农民来看,土地的补偿费本应该归农民.但是《(土地管理法)实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有.”因此,土地征收法律关系的一方主体在我国为村集体,土地征收补偿费归集体所有.而“农村集体经济组织所有”这一主体概念较模糊,我国现有镇、村、组经济组织,农村集体经济组织到底是村民小组、村委会还是乡镇政府所有权主体的多极性和不确定性造成了农村集体土地所有权主体的虚位,农民的土地利益被虚化,集体土地人人所有,却人人无权.在发放补偿金的时候,乡镇政府、村委会以及村民小组相互争当所有权主体,通过各种名义克扣征地款,有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地款项,最后真正到被征地农民手中的补偿费寥寥无几.
6．争端解决机制不合理.由于我国没有建立起完善的征地纠纷解决机制,许多纠纷产生后没有及时得到解决,人们的诉愿长期被压制,导致事件激增,群体性不断,影响社会的稳定与和谐,也与法治政府的要求相悖.这其中一个重要的原因就是法律规定不具体,可操作性不强.对征地纠纷的解决,根据现行《土地管理法》的规定,征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的,由征收部门裁定,而且该裁定为终局裁定,相对人不能向人民法院起诉.因此,只有在对补偿标准有异议时才能提出行政裁决,而对征地范围、征地安置补偿、征地程序、征地执行、征地费用分配等发生争议时没有提供有效的解决途径.这种制度安排,双方的权益严重不平衡,极易造成对被征收人利益的损害.即使是对补偿标准争议,解决争议的程序公正性也值得怀疑.因为各级政府都参与了征地收益的利益分配,由争议主体一方兼利益分享者一方来裁决其与第一方的争议显然不妥.
三、失地农民土地权益的法律保护对策、
征收私人土地,西方国家一般都视之为国家对私人财产权最为重大的限制之一.为此,各国和地区一般都在宪法上规定了私有财产的不可侵犯性,施以宪法上的约束.实际上,从来没有哪个制度否认过政府的征收权,重要的是对土地征收的法律限制.如果农民失地又失业,这势必严重威胁国家经济发展和社会稳定,因此,解决城市化问题首先要解决农民土地权益问题.
1．突破产权困境.目前,我国农民对承包所得土地,实际已经具有了物权含义上的使用权.从现代产权理论来看,以所有权为基础的农村土地财产权利是可以分割的,土地使用权作为“权力束”的部分,是可以独立存在的.新型的农村集体土地产权制度应当具备以下四个方面的特点：一是常态下农民的土地私权利应该服从于政府为公共目的行使土地征收的公权力；二是当经营性单位为非公益目的滥用国家土地征收权时,农民的土地私权利应该有权对抗这种公权力的行使；三是即使存在特殊情况,即当经营性单位获准进行非公益目的征收农民土地时,农民应该有权选择以市场方式来公平地兑现其土地私权利的价值；四是应该赋予农民真正的土地财产权,明确界定农民土地使用权的物权性质,确保占有、使用、收益和处置四权统一,使农民在征地中能真正实现土地财产权的价值.
2．缩小征地范围.为严格控制征地范围,必须对公共利益的概念和内容作严格的界定.就文字表达上看,发达国家对这个问题的规定也是相当笼统和原则的,但各个国家的社会背景截然不同：在发达国家权利与权力的关系是权力受权利限制,权力为权利怎么写作；而在我国政府权力没有受到必要的制约,法律也没有对政府的权力边界作出合理的限定.因此,在充分吸取各国界定公共利益的经验和结合我国实际情况的基础上,我国的公共利益的界定应具开放性特征,吸收概括式与列举式两种方式的优点,在对公共利益的概念与内涵作出一般性规定的同时,在法律上对哪些是属于公共利益范围内的项目作出明确具体的列举.这样既具有足够的灵活性,同时又能对公共利益的边界进行相应的限制.从而保证公共利益不至于成为任何征收行为获得合法性的形式上的标签,确保土地征收权只能为公共利益的需要而行使.对确属公共利益范畴的事项而法律又没明确规定的,可由立法机构以单行法规或立法解释的方式予以补充,以此来纠正法律滞后于社会发展的弊端.
3．完善补偿和安置.首先,应大大提高补偿标准.在征地补偿内容上,除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失外,还要增加农民在土地承包期内正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的损失以及农民因失去土地的各项间接损失等项目.作为生产资料的补偿,不仅要使农民能够解决目前的生活,还要确保农民在失去土地后有能力再创业.其次,按照市场经济要求改革和完善安置措施,根据“土地换保障”的思路,构建以实施社会保险安置为重点与安置形式多样化结合的失地农民安置新模式.应改变一次性货币安置的办法,把失地农民纳入城市社保体系的社会安全网,使农民享受医疗、养老保险,享受最低生活保障.对被征收土地农民的安置,区别不同区域、不同经济发展水平、不同年龄段农业人口,建立以市场为导向的多种途径安置,建立复合式征地安置模式或对征地安置补偿费的分配考虑综合捆绑使用.
4．明确补偿主体.在目前农村土地制度的框架内,为了确实保障农民的土地权益,应当考虑在农村征地过程中,增加土地权益的直接承受者作为土地使用权人参与到征地谈判中来,让农民直接行使自己的财产权利.在具体操作上,应允许农民选派代表参与谈判,这种代表的性质是农民个体作为土地使用权人的代表,而不是农村集体经济组织作为土地所有权人的代表.
5．规范土地征收程序.在征地的实际操作中,为保证农民集体土地所有者的合法权益,要规范集体土地征收的法定程序,遵守物权变更的公示原则.相关法律、法规对土地征收的主体、客体、对象、条件、方式、范围、具体步骤等,要有明确、具体的规定,并以此约束公共权力,规范政府行为,限制集体经济组织以各种形式侵蚀农民的土地补偿费用.征收是国家强制性的移转公民财产的所有权,导致公民财产永久性的移转,是对公民财产权的重大限制,所以,征收的过程应当公开、透明.因此,必须变事后公告为事前公告,让农民可以直接发表自己的意见,主张自己的权益,并对征地行为进行监督.政府制定或适用征地补偿标准都必须尊重农民,听取农民的意见.拟定安置补偿协议必须与农民或农民代表展开直接的面对面的谈判,将有关征地补偿标准公示,供公众查阅,从而避免政府单方行动而把农民排除在程序之外.
6．完善征地纠纷解决机制.“无救济即无权利”,对权利进行强有力的保障是靠通畅而足够的救济途径来实现的.建立有效的监督和公平的裁决机制是保障征收公正合法的必要条件,这样,异议权、申诉权、诉讼权就显得非常重要.为公正地解决征地纠纷,必须建立公正完善征地纠纷解决机制.
(1)扩大争议案件的受理范围.除了补偿标准纠纷,还存有很多其他的土地纠纷.为更加全面的保护当事人的土地权益,化解矛盾,对其他纠纷如征地范围纠纷、征地安置补偿纠纷、征地程序纠纷、征地执行纠纷等均应纳入受理范围之列,都可以申请裁决或者提起诉讼.
(2)建立征地司法审查机制.征地争议由政府裁决,通过行政渠道解决纠纷,有助于提高争议解决的效率.但不能仅将行政裁决作为唯一的解决纠纷渠道,应拓宽解纷路径,建立多元化的纠纷解决机制.如果人民法院能够明确将土地征收案件引入司法审查的范围,提供司法救济,将会有利于促进公众对司法正义的认同,促进司法改革.考虑到我国的实际情况,在行政救济与司法救济的关系模式上,可以实行行政救济是司法救济的必经前置程序,只有先经行政裁决后,对裁决不满的,才能向法院提请行政诉讼,否则,不能直接起诉.通过赋予被征地农民以提起民事诉讼的权利,使被征地农民获得充分的救济.这样,便能有效地减少对政府在征地过程中的双重角色所产生的不公正猜测和在一定程度上破除地方保护主义现象,如此也才能符合现代法治社会“司法最终裁决”的原则.
四、结束语
对我国土地征收法律制度的完善,应该着眼于兼顾公共利益和被征地农民的土地权益,要认识到征收是一种利益置换关系,应尽可能地保障被征收人正当权益.解决好土地征收和农村经济发展、农民利益之间的矛盾问题,对于我国整个国民经济的发展具有重大的意义.