法律的成本效益

更新时间:2023-12-19 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:14439 浏览:66364

摘 要 本文从经济学角度分析了法律的成本和效益,从法律效益上论述了我国现行的法律制度和实施过程中的问题以及相应的解决方案.

关 键 词 法律成本 法律效益 立法

中图分类号:D90 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-011-02

一、法律的成本和效益

法律成本是从经济学中的生产成本演化出来的,虽然表现形式不同,但是,它们有共同的本质,都是为达到目标而必须支付的对价.法从制定到实施整个流程所需要的成本,构成了法律的总成本,主要包括立法成本和实施成本.

立法成本主要有:(1)立法体制成本.这种成本包括为立法者所支出的全部费用,根据我国宪法和立法法的规定,我国目前的立法体制是由和地方两级三个层次的国家机关制定法律、法规或者规章构成的.在这个立法体制内,立法主体越多,立法体制成本就越高.(2)立法程序成本.根据立法法的规定,现行立法程序主要有:立法规划、论证、起草、听证、审议、批准、公布以及修改、废止、解释等.所有上述程序都需消耗一定的资源、时间和费用,其成本的大小与参与人数成正比.(3)立法监督成本.根据我国宪法和立法法的规定,我国的立法监督方式主要有事前批准和事后备案两种方式,同时还通过法律、法规清理和行使撤消权等方式进行立法监督.(4)法律实施成本.一方面司法和行政主体为确保法律的有效实施而投入大量的人力、物力和财力,包括组织和维持司法和执法机构正常运转所支付的费用,另一方面,个人的守法成本和违法成本也应当包括在内,如人们在遵守法律时,需要放弃的某些利益,当事人支付的金钱和劳务,在诉讼中聘请律师,收集证据等的费用,违法者支付的违法成本,赔偿金、罚款等.

法律的收益是指法律实施后的实际效果,其立法目标及法律所负载的价值在多大范围内得到实现.一项法律能取得多大的收益,主要涉及到法律目标的可行性和法律本身所负载的价值如何,而法律目标的可行性和法律本身所负载的价值如何又主要取决于立法程序、法律监督和法律实施中的多种因素.

效益是指成本和收益的比例.效益和成本成反比,和收益成正比.要实现好的效益:一是控制成本,在能够控制法律目标时,在各种可供选择的不同量的成本投入中,选择最有效最合理的投入,二是最大化地实现立法者追求的目标.为取得法律效益的最大化,就必需在成本和收益之间找到最佳结合点.

二、我国法律从制定到实施过程中存在的问题大大降低了法律效益

1.我国现行的立法体制成本大、收效低.究其原因,主要在于立法权限划分不明,地方立法不能与实际充分结合以及立法过多地受到部门利益的影响.

立法权限划分不够明晰.一方面,在权力机关与行政机关的立法权限划分上,我国宪法根据议行合一的政体原则授予行政机关较为广泛的行政立法权,但行政机关立法权的边界缺少一定限制.另一方面,在与地方的立法权限划分上,立法法对最高权力机关的专有立法权作了列举式的规定,而对本应该明确规定的地方立法权限或者基本立法事项却只作出范围上的、“不抵触”原则下的概括式的规定.这种原则性的权限划分,使得地方国家机关往往不知道哪些事项自己该有立法权,哪些事项自己没有立法权,常常出现无所适从甚至越权立法的局面.在这种情况下,法律目标难以确定,规范对象界线模糊,承载价值摇摆不定,在立法机关一定,立法成本一定的情况下,立法实效有限,而且会导致法律实施成本上升.

地方立法不能充分体现本身的特色和需要,对同一问题常有多层次的法律规定,其用语有时完全相同,导致立法目标一定时,立法成本无谓增加.这样,对同一问题,同一个立法目标的实现有了多重立法,不仅降低了上位法的权威,也相应地增加了无谓的立法成本、监督成本以及实施成本.


2.立法思想上重量轻质,立法程序上化程度不够,立法监督成本的投入严重不足,导致法律实施成本高,收效小.

从地方立法来看,有些地方性法规、规章严重阻碍了当地经济和社会的可持续发展.形同虚设的法律会对人们的守法思想带来负面影响,给社会带来非公正、非自由、非秩序等影响,出现对法律的信任危机,从而加剧人们不守法的行为,对其他有效法律的遵守产生反作用.

我国《立法法》规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义,保障人民通过多种途径参与立法活动.”实践证明,立法工作只有最广泛地听取各方面的意见和建议,充分吸纳民意,才能真正体现立法的性、正当性和合理性.我国立法法专门就全国人大及其常委会以及国务院的立法化程序方面规定了国家机关在制定法律、法规或者规章“可以采取座谈会、论证会和听证会等多种形式”征求意见,但这里的“可以”只是个准用性规范,而不是强制性规范,在立法实践中往往使立法的程序得不到实施.另外,我国立法法对程序的适用条件也没有作出具体规定,即:没有明确规定座谈会、论证会、听证会各有什么样的法律定义,以及在什么时候采用,如何采用.虽然,一些地方在立法过程中,为发扬、广泛听取人民群众的意见做了一些积极而有益的探索.但是,一些事关人民群众切身利益的立法项目,往往还不能采取切实有效的措施,调动广大人民群众参与的积极性.总而言之,立法的化程度不高,就无法充分体现法律的价值取向,也就不能保证法律价值公平地泽及所有主体,必然导致法律实施的成本加大,而法律要实现的目的即法律的价值“产出”降低.

从我国宪法和立法法的规定来看,现有的监督制度显得很粗放,宣言性、原则性的规定多,具体性、程序性的规定少,因而缺乏可操作性.主要表现在:一是权力机关的立法监督程序和方式很不明确,致使监督机制运行不畅,导致其立法监督职能弱化,立法监督制度缺乏有效的启动程序,主动监督和被动监督没有实现有机地结合,二、是批准和备案制度很不完善,备案审查缺少启动程序,致使备案制度有名无实,而且立法监督没有相应的法律责任,对立法主体和监督主体缺少必要的约束,三是立法监督中司法的能动作用近乎空白,对抽象行政行为只能进行“有限的司法审查”.

3.除上述提到的立法过程中的问题外,我国(下转第17页)(上接第11页)法律实施机制本身也存在严重缺陷.

前文提到,法律的实施成本主要包括司法机关的司法成本、行政机关的执法成本和守法者的守法、违法成本.就目前我国的实际情况看,司法机关的从业人员职业化程度不高,司法活动似乎是人人可为之的事,在司法工作者的安排上,每年都有大量的复转军人和非法律职业人进入司法机关,没有司法职业化,司法公正和效率的功用就无法实现.加之司法过程中各种外界因素的介入和干扰,司法工作缺乏独立性,更使得法律适用过程中实施成本被人为地加大,而法律实施的结果却又偏离事先确定的价值取向.

行政机关的执法活动也存在混乱无序的问题.迄今为止,我国还没有制定统一的专门的行政程序法,对实体权利的内容和有关程序的规定往往混合存在于同一个法律、法规之中,在行政许可、行政检查、行政征收、行政给付、行政确认、行政强制、行政裁决等方面,由于没有具体、严格的程序限制,行政主体随时可能滥用执法权.另外,国家行政机构内部普遍存在权责不明的现象,在争权争利或互相推诿中,公共资源被过多地“内耗”,致使执法成本越来越大.另外,行政执法队伍也同样存在非职业化和执法人员法律素养普遍较低的问题,无法实现执法成本的“高产出”.

三、降低立法成本,增加法律实效和价值,提高立法效益

1.针对立法体制中的问题,明确各级立法体的权限,突出地方立法特色,改革现有立法起草模式,推进立法职业化.要在立法的基础上进一步明确各立法主体的立法权限.

地方立法应当突出地方特色,避免重复、雷同立法带来的浪费.地方特色是地方立法生命力所在,是地方立法得以存在的理由,地方立法应当在进行充分调查研究的基础上做到富有地方特色,符合本地实际,解决本地确实存在的问题.

改革现行立法起草模式,推进立法职业化,杜绝部门利益的过分影响.立法起草是立法工作中最基础、最重要的一环.从世界立法史的经验来看,法学家是承担立法起草任务的核心力量.在立法过程中强化专家参与,不但能够克服立法活动所体现出来的对部门利益、地方利益、集团利益无尽的追求,尽可能防止由于立法行为而加剧现实政治生活中业已存在的权力割据现象,而且可以使法律更加专业化、系统化,减少法律体系内部的互相矛盾和消解,以期最大限度地实现立法的社会效益.立法的职业化有助于在我国目前化程度不高的情况下,更好地体现原则,使法律价值最大化,提高立法的社会效益.

2.重视立法质量和立法的化,增加立法监督成本投入,完善立法监督机制,实现法律的公正和秩序价值.

推进立法化,提高和扩大公众参与立法的程度,有助于使法律承载能为更多人接受的价值,更易于实现法律目标.在立法中充分发扬,提高群众参与立法的积极性,应当做到深入实际,贴近群众生活,关注社会热点、难点问题,善于发现和总结实践中带有规律性的问题,通过法定程序,及时总结并上升为法律规范.在起草和修改环节,广泛听取各方面的意见,包括有关机关、社会团体、企业事业单位、基层工作者和行政管理相对人等,对一些关系人民群众切身利益的立法项目,必须通过一定的渠道适时向社会公布,征求意见.要积极开展并完善立法座谈会、论证会和听证会制度,增强立法工作的公正性和透明度,从而实现法律的公正和秩序价值.

最有效的法律宣传是法律适用的结果,除非行政机关的执法活动和司法机关的司法活动能做到严格依法办事,否则,任何形式的宣传都是徒劳的.唯有国家机关带头遵守法律,才能在全社会范围内形成良好的法治环境,提高公民法律意识,最大限度地降低守法成本和违法成本,实现法律效益的最大化.