本站原创摘 要 港口,立法进行管理后就具有法律意义,与现实生活中的“港口”有质的区别,港口行政管理也有了特殊性.本文作者结合7年多时间实施港口法律的实践经验,对港口及其相关概念进行定义和界定；简述港口行政管理的特性和“一港一政”原则的实际含义,并对港口行政管理机构的设立、港口经营行政审批应当明确的事项进行集中深入地阐述,努力使所涉及的法律概念更为明确,法律原则更容易把握,法律条文更容易理解,尽量避免实施法律过程中产生错误,为港口法制工作和执法工作提供参考.
关 键 词 港口 行政管理 行政审批
作者简介：岑忠庆,广西百色市右江区航务管理所经济师,主要从事水运综合执法研究.
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-075-02
在实施港口法律的工作中,一些法制工作者和执法人员由于对一些法律概念、法律原则和法律条文理解上的差异,在制定规范性文件和执法过程中出现一些不应有的错误.笔者通过学习港口法律体系,结合港口行政管理工作实际,对实施港口法律常见的几个问题提出个人的看法,旨在为执法统一做一些有益探讨.
一、港口及其相关的概念
(一)港口的概念
港口是指具有船舶进出、停泊、靠泊,旅客上下,货物装卸、驳运、储存等功能,具有相应的码头设施,由一定范围的水域和陆域组成的区域.港口可以由一个或者多个港区组成.
1．港口的功能要件.港口应具备以下功能：（1）供船舶进出、停泊、靠泊的功能.（2）供旅客上下,货物装卸、驳运和储存的功能.
2．港口的设施要件.港口必须要有可供船舶停靠、旅客上下、货物装卸等使用的水工建筑物,即要有与港口功能相适应的码头设施.没有任何码头设施,船舶只是沿岸顺坡自然停靠进行货物装卸、人员上下的江河湖泊中的临时站点不属于港口范畴.
3．港口的范围要件.港口是由一定范围的水域和陆域组成的特定区域.港口水域,包括港口内的航道、港池、锚地等一定范围的水上区域；港口陆域,包括码头上的装卸作业区、港口堆场、候船室等发挥港口功能所必不可少的与码头前沿水域相连接的一定范围的陆上区域.没有固定的水域和陆域范围的船舶停靠点,不属于港口范畴,而是纳入水路运输法规的管理范围.
港区是指港口内具有特定功能的区域.港区具备港口的功能要件和设施要件,不一定完全具备港口的范围要件.港口的港区之间是相互连接的,没有明显的界线,港区界线不是法定的,没有法律意义.如,煤炭港区、粮食港区、集装箱港区等等.作业区是指港区内进行单一作业的区域,如,过驳作业区、集装箱拆箱作业区等等.通常可以对港区和作业区进行命名或者编号.
(二)港是指一定水域范围内所有港口的归籍地
1．港是由一个以上的港口组成,水域上如果没有港口就不成港.
2．港是由同一水域的所有港口组成的,港的港口与港口之间有航道相连接,并且港有一条以上共同进出各港口的航道.不同水域的港口不能归入同一个港.港的各个港口相互独立,有明显的界线.经合法建设的港口,其界线是法定的,是划分港口权利义务关系的根据,也是港口行政管理部门对港口实施行政管理的法定依据.因此,港口界线具有法律意义,又是区分港口与港、港口与港区的一个重要特征.
3．一个港通常贯串一个地籍名称,表示该区域内各港口的归属,是该区域内所有港口的统称.如：“上海港”表示上海市行政区域内同一水域的所有港口归属于上海港.
4．港可以按一定的标准划分为不同港口区,该港口区由一个以上港口组成.例如,“田阳港区”其实是指广西田阳县行政区域内右江河上的港口区；“钦州保税港区”则是是指钦州港内具有特定经济功能的港口区.
《中华人民共和国港口法》（以下简称《港口法》）及其他法规和规章没有对港的概念、港的构成和港的划分标准作出规定,致使港和港口及相关概念在港口立法、港口法律解释和港口法律实施等方面产生一些混乱.因此,在实施港口法律工作中要充分理解这些概念在不同场合中的不同含义,才能把握法律条文的实质.一般情况下,在港口规划和港口建设某些方面会把港口作为港解释,把港区作为港口区解释,把作业区作为港口解释；在港口经营行政管理方面,“港口”用《港口法》港口定义的本义；在内河水上交通安全管理方面,船籍港、船舶进出港口、港口锚地的“港”和“港口”都是指港范畴下的含义.
(三)港口岸线
1．岸线是指江河湖海水域与陆域的交汇线,是由一定宽度的水域和陆域组成的区域.
2．港口岸线是指适宜建设港口的岸线.条件是：（1）水域范围能够建设港池和码头设施.（2）可以建设进出港池的航道.（3）陆域范围的水平纵向深度符合法定要求.
港口岸线是稀缺资源.港口岸线使用权是特殊的物权.港口法律只保护纳入港口总体规划的港口岸线,因此,编制港口总体规划时应当尽可能地把港口岸线全部纳入规划,以保护有限的港口岸线资源.
在编制港口总体规划时通常会把不具备陆域条件的岸线编入港口岸线利用规划；在港口岸线使用权审批时会把在内河深水港口岸线上建设靠泊能力1000吨级船舶以下的码头按照使用非深水港口岸线审批,即违反了“深水深用”原则.笔者认为这两种做法都是错误的.
二、港口行政管理的地域性
港口行政管理有明显的地域属性,了解这一特性对思考问题、制定政策、正确行政都有重要意义.
第一,港口的地理属性规定了港口行政管理的地域性,港口行政管理遵循“属地管理”原则.
第二,港口具体行政管理行为原则上由港口所在地的港口行政管理机关实施,少数由上级管理机关实施.
第三,港口具体行政管理行为原则上由港口所在地单一级别的港口行政管理机关实施,少数由二个级别以上港口行政管理机关共同实施.
第四,港口行政管理行为的结果只在本地产生影响.例如,取得《港口经营许可证》的经营人只能在本地经营,不能跨区域经营.而水路运输行政许可行为可以签发跨区域经营的水路运输许可（如：《船舶营业运输证》）,经营人可以携带到外地经营.
第五,港口规划必须符合当地的土地利用规划和城乡建设规划,港口建设是当地城乡建设的有机组成部分.港口行政管理为当地社会经济建设怎么写作.
第六,港口行政管理是港口所在地人民政府行政管理的有机组成部分,港口行政管理机构必须由当地人民政府确定.港口行政管理不实行垂直管理.
三、港口行政管理机构设立的两个原则
(一)一港一政原则
1．根据《关于深化直属和双重领导港口管理体制改革的意见》[国办发(2001)91号]的精神和《港口法》的有关规定,“一港一政”原则的含义是：“一个港口（企业）原则上只由一个级别的一个行政管理机关负责具体行政管理,不是由两个级别以上的行政机关或者一个级别两个以上的行政机关共同管理,即,不实行多重管理.”这一原则的实质含义是指港口企业原则上由港口所在地的港口行政管理部门管理.
2．“一港一政”原则源于计划经济时期单一国有经济港口企业政企合一的港口管理体制.在这个时期,一个城市一般只有一个港口企业,如：某某港务局,该企业又是港口行政管理单位,集经营管理、港务（行政）管理、港口引航、安全生产管理、港口于一身.改革开放以后,港口投资主体多元化,港口企业逐步增多,以城市名称寇名的“港”由原来一个港口组成变成由多个港口组成,“港”发生了根本性变化,港的各个港口归属于不同的行业,分别由这些行业的行政部门管理,有的还由上下级行政管理机关共同管理,出现了一个港的港口分别由同一级别的不同行政机关管理与由上下两级行政机关共同管理的格局.国办发(2001)91号文解决了港口企业双重管理问题,确立了“一港一政”原则.《港口法》则明确规定所有港口均由港口行政部门管理,而不论港口属于哪些行业,也不论港口是属于交通部门的“公共”港口还是属于其他行业的企业专用港口.
由于混淆了港与港口的概念,没有把握好“一港一政”原则的实际含义,通常会把“一港一政”原则错误地理解为“一政一港”原则,即由一个港口行政管理部门一对一对应地管理一个港,例如,广西百色市港口行政管理部门管理百色港.由此,导致港口行政管理机构的设立和各个港口行政管理机构的职责划分产生混乱.
(二)设区的地级市,各区均不设立港口行政管理机构
1．在一个设区的市内,港口可能分布在各个区,在不同城区的港口之间距离较近,并有共同水域,如果这些港口分别由各个区的港口行政管理机构管理,就会产生管理推诿、交叉或者“越位”.港口行政管理机构的设置应当符合“一城（市）一县一政”的原则,才能保证行政管理工作的统一性,即城市各区不设立港口行政管理机构,城市各区的所有港口统一由市一级的一个港口行政管理机构进行行政管理.
2．减少管理机构的层次,提高行政管理效能.
3．港口经济怎么写作于城市经济,港口管理服从于城市管理.城市经济是个综合经济体,由不同经济功能的经济区域有机组成,又由特定功能的港口与之相适应,而港口行政管理只怎么写作于整个城市经济,没有利益和责任之分.检测如,如果城市各区都设立港口行政管理机构,就会有利益和责任之分,就有可能为了某种利益考虑,申请建设同一功能的客运港口,或者争相建设集装箱港口,偏离了城市经济区域的功能划分和有机构成.
4．现有所有法律、法规和规章对设区的市各个区均不设置港口行政管理机构已经作出十分明确的规定.该法律原则的设立突破了“地管县”旧的行政管理机构设立的思维方式,确立了新的港口行政管理机构体制.
据了解,目前许多设区的市,各个区还设立有港口管理机构.笔者认为这不符合法律规定.
四、港口经营审批应当明确的事项
第一,港口经营是指港口经营人在港口区域内为船舶、旅客和货物提供港口设施或者怎么写作的活动.在此,港口区域是指经合法建设港口的水域和陆域范围.在港口经营审批工作中常常会忽略港口区域条件,笔者认为这是错误的行政行为.
第二,审批主体是港口所在地的港口行政管理部门.这里所称的“港口”是指《港口法》中港口的含义,而不是港口规划中“港”的含义.因此,“市管县”的,各县行政区域内的港口经营,审批主体是各县港口行政管理部门,市属各区的港口经营,审批主体是市港口行政管理部门.
第三,审批层次：单级审批制,即港口经营许可权由港口所在地单一级别的港口行政管理部门独立行使.
第四,审批方式：书面审批,即审批机关进行行政审批时,只审查申请人申请书和申请材料的形式、数量和内容,不需要到现场进行实质核实就可以作出不予或者准予行政许可的决定.如果申请人通过不正当手段取得《港口经营许可证》或者取得《港口经营许可证》后不具备经营条件的,需要审批机关事后采取执法检查或者核查、撤销行政许可、行政处罚等行政管理措施.
第五,港口工程试运行发证.港口工程交工 验收后必须进行法定时间的试运行,之后再进行竣工验收合格后交付使用.试运行期间需要《港口经营许可证》的,港口行政管理部门发给有效期不超过12个月的临时许可证,竣工验收合格后再按正常程序长期经营许可证.在港口行政管理工作中,有些港口行政管理部门会把港口工程交工验收代替竣工验收,省略了试运行和竣工验收两个阶段,产生程序上严重错误.
综上所述,港与港口既有联系又有区别,在现实生活中,港与港口通常是同义词,而在港口法律方面,港与港口在不同的法律条文中有不同的含义.“一港一政”原则的实际含义是：“一个港口企业原则上由港口所在地的港口行政管理部门管理.”不能把“一港一政”原则错误地理解为“一个港口行政管理部门管理一个港口”的“一政一港”原则.正确界定港口及其相关概念、了解港口行政管理的地域属性和把握好“一港一政”原则,对设立合法高效的基层港口行政管理机构、做好港口经营行政审批和其他港口行政管理工作都有现实的先导性意义.