本站原创摘 要 生态文明是当下国际社会公认的一种高级形式的文明制度.加强水资源的保护是实现生态文明的核心.近年来,矿区开采对水资源破坏日益加剧,矿区水资源的利用与保护已经日渐受到各界关注,但是专题研究水资源保护和利用的法律研究仍然较少,更鲜有从生态文明的角度研究矿区水资源保护的法律体系.本文通过梳理陕北矿区水资源法律制度存在的问题,试图提出一些合乎生态文明要求的建议.
关 键 词 生态文明 矿区水资源 法律
基金项目：本文受陕西省社会科学界重大理论与现实问题研究项目（2010C048）支持.
作者简介：朱娜,西安建筑科技大学文学院环境与资源保护法学专业硕士；刘丽,西安建筑科技大学文学院法学教研室副主任,副教授,硕士生导师.
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)07-079-02
生态文明是人类社会和生产力水平发展到一定历史阶段的必然产物,它是继原始文明、农业文明、工业文明后出现的一种前瞻文明.它是指在人类历史发展过程中形成的人与自然、人与社会环境和谐统一、可持续发展的文化成果的总和,是人与自然交流融通的状态.生态文明强调人与自然“共荣共生”,要求我们在改造自然、谋求发展的同时,对于生态环境给予足够重视,以达到人与自然的和谐共处.2010年2月5日,全国首部促进生态文明建设的地方性法规《贵阳市促进生态文明建设条例》正式颁布,相信这部旨在把促进生态文明建设的各项重大政策、措施纳入法制轨道,使之规范化、制度化的开创性立法一定会带动全国建设生态文明立法狂潮,促进生态文明的提早实现.
一、法治建设对实现生态文明的促进作用
法律规范作为一种“硬约束”,以其强制性手段规范社会成员的行为,使其形成不得不遵循或服从的意识.健全的法律体系和良好的法治氛围,对于维护人们解决环境问题的权利和义务,有着道德所不能替代的作用.法律能以其刚性约束为生态文明建设提供一个可行的制度框架和范式,明确各方在实现生态文明上的权利与义务内容.这是因为,生态文明的理念需要法律予以确立并执行,生态文明的成果也需要法律得以确认.而生态文明中涉及的利益分歧也需要法律的介入以调整.由此看来,要想实现生态文明,法律保障是必不可少的工具.生态文明的法治建设是生态发展的客观需要,是维护我国国家利益的重要保障,也是实现依法治国方略的重要内容.
二、构建适合陕北矿区水资源永续利用的法律制度的紧迫性
陕北能源矿区是我国迄今为止唯一正式批准建设的国家级能源化工基地,它地处毛乌素沙漠与陕北黄土高原的接壤地带,可利用的水资源有地表水、萨拉乌苏组和洛河组地下水、岩溶水和黄河水,区内水资源总量少、年内分配不均,含水层多位于煤层之上.煤炭资源的大规模开发引起大面积的地表塌陷,冒落裂隙带穿透岩层,直达地表,破坏了含水层结构,造成地表水渗漏及地下水水位下降,泉水干涸.陕西省185煤田地质勘探队曾经对采空区地下水位进行了18个月的观测,发现地下水位下降幅度达10-12米,煤层开采后,萨拉乌苏组已经无水,地下水位下降到基岩面以下,这意味着榆林以北广大地区的沙漠化,京津及华北地区的沙尘天气也将因此与日俱增.面对如此严峻的形势,重视和解决陕北能源基地水问题已是刻不容缓.
三、陕北矿区水资源保护的法制建设现状
自上世纪80年代以来,我国政府积极投入到依法治水、依法管水的立法尝试.经过近30年的努力,目前已基本形成水资源法律体系,水资源的管理和利用也逐步规范化.目前我国水资源保护法律法规主要有：
(一)宪法
作为我国的根本大法,对水资源保护进行全局性指导,是我国水资源法律基础,也是各种水资源法律、法规的立法依据.
(二)水资源法律
目前包括4部专门法律：《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国水污染防治法》.其中,2002年在借鉴吸收国内外先进经验基础上修订的新《水法》,写入水资源统一管理、水功能区划、排污总量管理制度、节水制度和超计划用水累进加价制度及监督检查制度等等,都为水资源的保护提供了非常好的法律保障和支撑.
(三)水资源行政法规
即国务院制定的有关合理开发、利用、节约和保护水资源、防治水害的规范性文件.如《取水许可制度实施办法》、《征收排污费暂行办法》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》等.它们是对水资源法律的合理补充和延展,是我国水资源法律体系重要组成部分.
(四)其他法律
包括地方水资源法规、水政规章等.如陕西省制定的针对水资源保护的《陕西省实施水法办法》、《陕西省城乡供水用水条例》、《陕西省水文管理条例》、《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》等,都是水资源保护法律体系的有机组成部分.
四、陕北矿区水资源利用与保护法律体系的困境
(一)立法指导思想明显落后于时代的发展,未能以生态文明理统摄整个环境立法过程
工业化时期的一些典型传统的环境立法思路在从国家到地方环境保护立法中比比皆是,工业文明所要求的“一切以经济发展为重”的发展思路,导致在经济发展与环境保护二者产生碰撞时,选择的天平多数偏向保护经济一方,这加剧了资源环境的进一步恶化.这在各个层面的立法中都可见一斑.如环境保护的原则指出：“环境保护要与经济社会发展相协调”.这里虽包含了可持续发展的内容,但仅侧重于从横向关系中对环境保护和经济社会的发展提出要求,侧重于当代人的发展,不能全面体现可持续发展战略所要求的当代人及其子孙后代的永续发展,这种过于强调经济发展的环境保护思路是与生态文明“全面、协调、可持续发展”的要求背道而驰的,它不利于生态文明的实现.
(二)缺乏对地方立法的足够重视
我国幅员辽阔,不同地区、不同行业,其状况也千差万别.针对这一状况,国家层面的立法一般只做原则性规定,以维持法律的稳定性.地方立法正是弥补了这一不足,它不仅可以结合当地实际状况因地制宜地做出一些操作性强的规定,以弥补国家层面的法律规定过于原则的弊端,而且还能在国家立法领域中尚属空白的领域中先行立法,以使当地及早受益,并为将来国家层面的立法及其他地区立法提供一定借鉴作用.针对陕北矿区半干旱地区的水资源保护,国家层面的法律难有针对性,因此,在地方水资源法规和水政规章的数量和质量要求上也就更为迫切.
(三)法律法规之间缺乏整体配合,全局意识差
我国现行立法体制实际上受行政体制的制约,往往各单行法是由相应的行政部门负责起草.负责起草的部门往往不能从全局考虑,而是较多地考虑本部门、本系统的利益,从各自的角度管理、保护和开发相关资源,各单行法不但未形成协调统一的保护自然环境和合理开发自然资源的规范体系,有时反而成为扩展部门权力、维护部门利益的工具.比如,1988年的《中华人民共和国水法》规定,“对城市中直接从地下取水的单位,征收水资源费：其他直接从地下或者江河、湖泊取水的,可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”,“水费和水资源费的征收办法,由国务院规定.”由此可见,对征收办法,法律授权只有国务院才能行使立法权.但1992年物价局和财政部联合发文,“水资源费在国家未做出统一规定之前,暂按省级人民政府规定执行.”据此,一些省规定了水资源费征收管理暂行办法.这种自上而下的混乱局面使得地方立法也多从自身利益出发,欠缺整体配合,且难以做到上下位法间的一致性,造成执行难.
（四）陕北地区缺乏水资源的执法管理机制,不利于矿区水资源的合理保护
水资源是一个动态的循环的闭合系统,地表水、地下水和空中水可以相互转化,某一种形式的水资源的变化就会影响到其他形式的水资源.作为一个有机的统一体,应该得到统一管理和调配,然而,陕北地区的矿区水资源管理和监督机制还不健全,矿山企业和矿区水环境管理涉及环保、水利、国土等多个部门,有的地区建立了水务管理机构,各部门多从自身利益出发,缺乏全局把握,导致执法效率低下,矿山企业叫苦不迭.如榆林市水务局,其定位是主管全市水行政的市政府组成部门,然而并未被赋予必要的管理与监督职权,不能真正做到对矿区水资源的一体化保护管理和开发利用.
五、构建陕北矿区水资源保护法律体系的几点建议
(一)用生态文明的理念来构建陕北矿区水资源保护法律体系
要实现生态文明,做到陕北矿区水资源的合理有序利用,必须从制定、完善相关法律法规和政策入手,做到有法可依,真正落实“谁开发、谁保护,谁污染、谁治理,谁破坏、谁赔偿、谁恢复”原则.在立法过程中必须摒弃原来一味以经济效益为追逐目标的短视理念.当地政府在进行地方立法时,要以生态文明的高度要求自己,坚决抵制以罚代管,努力做到源头控制,将生态本位的现代环境理念渗透其中,实现当地矿区开采“既满足当代人需求,又不对后代人的需求造成威胁”的可持续发展,重视自然的权利,崇尚生态利益高于人类利益,才能最终实现人与自然的和谐相处.
(二)加强地方区域性水资源保护立法
特色的地方立法既能充分适应本地区水资源保护的实际需要,也可以为矿区水环境立法提供有益的借鉴,积累立法经验,从而能够有力地推动我国环境立法的发展.就陕北矿区而言,陕北矿区地处半干旱地区,条件特殊,国家法律难以做到针对这一特色立法,亟需在坚持同国家法律法规不相抵触的前提下,进一步加强地方法制建设,树立生态文明观念,完善地方水资源保护立法体系.因此,要尽快出台适合当地水资源保护的法规规章,全面形成陕北能源矿区水资源保护的法律体系,使该地区早日形成人与自然和谐共处的生态文明局面.
(三)完善各种水法律制度,形成全方位矿区水保护法律制度体系
通过立法强制规范水资源的利用制度,以最大程度的避免因浪费造成的水资源不足状态；建立水市场体系,建立以市场形成为主的水价机制；完善水利用的激励机制,大力提倡中水回用,提高当地水资源利用效率；完善立法对不合理开发引起的水资源污染现状,坚决打击煤矿开采中对水资源造成灾难性后果的责任者；增加对陕北能源矿区地下水资源保护的法律规定,加强对地下水破坏的法律惩罚性规定以最大程度的避免矿区开采造成水位下降等地质灾害；强化全区域水资源统一管理,实现对水资源的统一规划、统一配置、统一调度,达到统一管理的目标；强化水资源规划的法律地位,将这一制度转变为具有制定法效力的包含环境、经济和社会性制度,明确参与各方的权利义务,充分发挥法律的刚性作用；设立水资源的监管制度,解决针对水资源利用保护中的执法空缺,有效保护矿区十分有限的水资源,促进水资源执法体系的建立,使经济发展和环境保护在可持续发展的模式上运行.
(四)健全法律监督机制
古希腊先哲亚里士多德曾在其专著《政治学》一书中阐述法治内涵并提出为后人称颂的“良法”理论.究其实质,“良法”无非是法律完备、运行良好、保障监督合理的民众自愿尊崇的法律.这里,当有了完备的法律体系,良好的执法队伍之后,至关重要的是合理的监督体系.环境治理要靠政府、企业和公众的共同努力才能最大限度地凸现成果.民众作为最为基础的监督主体,应该得到最为普遍的知情权和最为广泛的参与权.陕北矿区水资源的合理利用事关当代人和后代人的永续发展,因此,矿区水资源的利用状况,也应得到最充分的民众认可,要逐步推进和健全公众参与机制,扩大公众知情权.
六、结语
陕北能源矿区在陕西省乃至全国经济发展中起着举足轻重的作用.为避免走山西煤矿后续难以为继的老路,我们必须用新的立法理念,即生态文明的理念来指导陕北能源矿区水资源的合理利用,实现“既满足当代人需求,又不对后代人的需求造成威胁”的可持续发展,重视自然的权利,崇尚生态利益高于人类利益,才能使陕北能源矿区水资源作到永续利用,才能最终实现人与自然的和谐相处.也才能真正实现生态文明.