本站原创中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1007-0745（2013）08-0226-01
摘 要 ：2012 年8 月31 日修改后的《民事诉讼法》第55 条增设了民事公益诉讼制度,这是对传统的当事人适格理论和制度的重大突破.新民事诉讼法确认非实体利害关系人具有作为公共利益提起民事诉讼的主体资格,但并未明确规定哪些机关和组织可以作为公益诉讼的主体,这有可能增大公益诉讼实际运作的难度,因此,明确公益诉讼启动主体就成为构建并运行该制度亟待解决的问题.本文就此内容进行进一步论述.
关 键 词 ：民事公益诉讼 原告资格 法律规定的机关和有关组织
一、“法律规定的”之定语所限制的范围
法律规定只有“法律规定的机关和有关组织”才有资格提起公益诉讼,于“法律规定的”之限定语所限定的范围问题,有两种不同的观点： 第一种观点认为其不仅限定“机关”,还限定还限定“有关组织”,即这两类主体只有经过法律规定,才有权提起公益诉讼[ 1 ],从现行法律看,目前可以提起民事公益诉讼的机关仅有《海洋环境保护法》第90 条第2 款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”.第二种观点认为,“法律规定的”之限定语仅限制“机关”,而不限制“有关组织”,即认为有权提起公益诉讼的“有关组织”不受“法律规定的”限制,但应当与起诉事项有一定的关联,哪些“组织”有权提起公益诉讼,可以由人民法院在司法实践中逐步探索确定[ 2 ].我支持第一种观点,从修改草案的发展变化来看法律规定的”之限定语也应理解为既限定“机关” 也限定“有关组织”.2011 年10 月民事诉讼法修正案第一次审议时,公益诉讼条款之表述是： “对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼.”由于该条中规定的“有关机关、社会团体”之范围过于宽泛,具有非常大的不确定性,在理解和操作时将会存在极大的分歧,因此在2012 年4 月第二次审议时,将其修改为“法律规定的机关和有关社会团体”,强调什么机关、何种社会团体可以提起公益诉讼,应当限于法律的规定.在2012 年8 月正式通过的条文中,延续了二审稿中所作的限定,只是将其中的“有关社会团体”之表述改为“有关组织.
二、“法律规定的”之限定语中的“法律”之理解
关于“法律规定的机关和有关组织”之表述中的“法律”之理解,根据语义解释方法,应当是指立法机关即全国人大及其常委会制定颁布的法律.不过,有学者认为,由于现有法律对公益诉讼的规定极为匮乏,目前只有刑事诉讼法和海洋环境保护法对此作了规定,因而这种解释方法不可取,它限制或阻碍了公益诉讼制度的发展,使得人民法院过去多年的公益诉讼试点限于停滞； 较为合理的解释方法是采取目的性扩张解释,即把“法律规定的”中的“法律”,解释为包括立法机关制定颁布的法律和最高人民法院的司法解释.这样,可以通过司法解释,拓展起诉主体的范围,保障公益诉讼制度在我国平衡、稳健地向前推进.[ 3 ]我认为,从尽快确定哪些主体享有公益诉讼原告资格以满足公益诉讼实践现实需要的角度看,这种扩张性解释有其一定意义,但从立法原理和维护立法体制的严肃性等角度讲,不宜将该条款中的“法律”解释为包括最高法院的司法解释.
三、本条中的“机关”应作限缩性解释
首先：第55 条规定“法律规定的机关”可提起公益诉讼,而“机关”概念宽泛,类型很多,有必要作限缩性解释.从我国的情况来看,“机关”这一概念,存在党的机关和国家机关之分,国家机关中又包括权力机关（ 人大机关、立法机关） 、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关等,那么这些机关都能够成为公益诉讼的主体吗? 显然应当有所限定.党的机关、人大机关和审判机关是不能作为公益诉讼主体的,军事机关是否可以作为公益诉讼主体是存在疑问的（ 主流观点倾向于排除） ,而最有可能具备原告资格的主体是检察机关和行政机关.因此,有必要对第55 条中的“机关”做目的性限缩解释,将其解释为人民检察院、行政机关,有关特别法在对享有原告资格的“机关”进行界定时,应当明确将其限定为人民检察院和对相关领域负有监督、管理职责的行政机关.
其次：对于行政机关而言,何种行政机关有权提起公益诉讼将完全依赖于相关实体法的特别规定.然而,在公益诉讼多发的环境保护领域,即使是明确规定海洋环境监督管理部门有权依法提起诉讼的《海洋环境保护法》,其既有的规则也与民事诉讼法修正案存在冲突.因此,为畅通公益纠纷的司法救济渠道,使新设立的公益诉讼制度能够成为实际运行的法律（ law in action） ,尽快调整修订相关的法律规范以实现法律体系的协调统一已成为当务之急.
最后：民事诉讼法修正案条文清晰地揭示,在未来的公益诉讼中,公民并不是适格的主体.在取与舍之间,立法者最终选择了相对谨慎的渐进式改革策略.对于构建一套体系化的公益诉讼制度而言,这是未来必然要修补的遗憾,但同时也是立法对现实的理性妥协.
应当承认,现行将公民个人作为原告主体只限于与自身有“直接利害关系”这一狭隘的标准,使得大量侵害环境公益的违法行为因法律的缺失无法得到有效的救济,从而引发、暴力抗法甚至重大件的发生,造成社会的不稳定.
综上所述：鉴于我国的实际情况,应规定检察机关之原告资格可适用于各类民事公益诉讼案件,须处理好行政机关的行政管理职能,并对“有关组织”的范围和条件作出合理的制度性安排.与此未来还应该增加公民作为原告资格提起公益诉讼.