本站原创摘 要：耕地作为人类赖以生存的资源,其保护得到了世界各国的广泛重视.我国作为一个人口大国,同时也是一个耕地资源稀缺的国家,在耕地保护方面做了大量有益的尝试.自
从2006年国家提出确保我国18亿亩耕地不动摇这一原则后,学者们从各个学科、各种角度对我国耕地保护提出了很多具有建设性的意见和建议.本文旨在通过研究我国耕地保护相
关的法律法规和耕地保护制度,为我国耕地保护的立法问题建言献策.
关 键 词 ：基本农田 耕地保护 法律制度 立法建议
中图分类号：F323.211 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2012）05-0000-0１
一、 耕地的概念、类型
耕地是指种植农作物的土地,包括熟地,新开发、复垦、整理地,休闲地；以种植农作物（含蔬菜）为主,间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季
的已垦滩地和海涂.
按照耕地类型可划分为水田和旱地两大类.其中,旱地又可以分为水浇地和依靠自然降水种植农作物的旱地.
二、 我国耕地的现实状况
（一）人均耕地少.截至2006年底,中国耕地面积为18.27亿亩,年递减500万亩左右,人均耕地水平不足世界人均的三分之一.
（二）耕地整体质量下降.中国耕地分布在山地、丘陵和高原地区的多,分布在平原和盆地的少.资料显示,全国4200万公顷坡耕地和666.67万公顷风蚀耕地,平均每年至少
有50亿t土壤付之东流.
（三）耕地退化情况严峻.2002年调查显示,中国水土流失面积达356 万平方公里,耕地存在水土流失的占38%,沙漠化面积占国土面积的27%.水土流失和荒漠化使耕地肥力
降低,地力衰竭,可耕地面积减少.
三、 我国耕地保护的相关法律法规
我国与耕地保护相关的法律法规主要有以下几部：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理实施条例》、《基本农田保护条例》.
我国《土地管理法》相关规定有：第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策.各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地
资源,制止非法占用土地的行为；第三十一条 国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地.
我国《土地管理法实施条例》也做了规定：第十六条 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内,为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地的,分别由
市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地.
我国的《基本农田保护条例》也对耕地保护做了更为细致的规定：第五条 任何单位和个人都有保护基本农田的义务,并有权检举、控告侵占、破坏基本农田和其他违反本条
例的行为；第六条 国务院土地行政主管部门和农业行政主管部门按照国务院规定的职责分工,县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府
规定的职责分工,依照本条例负责基本农田保护管理工作；第十四条地方各级人民政府应当采取措施,确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少；第十五
条 基本农田保护区经依法划定后,任何单位和个人不得改变或者占用.
四、我国耕地保护的基本法律制度
(一)土地用途管制制度
所谓土地用途管制,就是国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分类并严格限制不同种类土地之间的相互转化的制度.
(二) 土地调查、统计制度
所谓土地调查,是指国家规定县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查,核实土地情况的制度.土地统计是指国家规定县级以上人民政府土地行政
主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案,依法进行土地统计的制度.
(三)占用耕地补偿制度
所谓占用耕地补偿制度,是指非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地或按照规定
缴纳耕地开垦费的制度.
(四)基本农田保护制度
所谓基本农田,是指法律规定严格保护的产田,依据土地利用总体规划不得占用的耕地.主要包括：（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、
棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地,正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）蔬菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（
五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地.
五、 我国耕地保护的立法建议
(一)确立我国耕地定期丈量法律制度
我国国土面积960万平方公里,但耕地面积极为稀少.据2006年底土地变更数据资料显示,我国耕地面积为18.27亿亩,不到世界平均水平的40%.我国用了不足世界10%的耕地
,养活了世界22%的人口.实际上这种情况除了耕地退化、水土流失等自然原因外,还存在人为原因.以笔者家乡为例,黑龙江省的行政建制和全国略有不同,在今天,黑龙江省还
有国营农场的建制.黑龙江省农垦总局下辖9个分局、114个农牧场.黑龙江省大片土地在各个农场的辖区范围内.在农场中由于建制的设置以及具体操作的限制,存在大量的“黑
地”.所谓“黑地”,是指不在国家耕地丈量范围内,没有被国家计算在耕地总体面积之内而实际上仍然被耕种的土地.这些“黑地”大多掌握在各级官员手中,他们将这些耕地
用来种植农作物、经济作物或是改变用途,以牟取私利.虽然这只是笔者家乡的一种情况,但并不排除在全国其他地方不存在此类情况.所以国家为了遏制此类情况,可以在法律
的层面上确立我国耕地定期丈量法律制度,来杜绝和减少此种情况的发生,更加精准的确认核实我国耕地的实际面积.
(二)将破坏耕地的行为规定具体化,引入刑法罪名
我国《刑法》中涉及土地犯罪的罪名有第282条规定的非法转让、倒卖土地使用权罪,第342条规定的非法占用耕地罪,第410条规定的非法批准征用、占用土地罪和非法低价出
让国有土地使用权罪.但随着社会的不断发展,出现了一些新的情况.比如大面积排放废水、废渣、以及化学物质污染土地的行为,国家并未在刑法中对此种行为及其法律责任做
出具体规定.笔者建议应设立污染土地罪,将上诉行为及其产生的不利后果通过刑法的形式将其固定下来.
(三)确立公众参与原则在耕地保护中的地位
确立耕地保护的公众参与原则,提高公众保护耕地的意识.保护耕地是全社会的行动,只有全社会的广泛参与,才能取得良好效果.在学校正规教育之外,包括各级土地部门
的宣传机构在内的有关部门还要重视通过报纸、广播、电视等传播媒介进行宣传教育,普及耕地保护的相关知识,强化人们对耕地保护重要性的认识,提高民众特别是土地管理部
门的危机意识,切实做出保护耕地的实际行动.