中国特色绩效审计

绩效审计是现代审计的主流,也是我国政府审计发展的必然方向.积极探索绩效审计,既是形势发展对审计工作提出新的要求,也是审计发展的必然趋势和我国审计与国际审计发展接轨的需要.我国国家审计制度恢复近30年来,各级审计机关虽然逐步加大绩效审计分量,但从总体上看,作为一种相对独立的审计种类和形式,目前绩效审计取得的成果和发挥的作用有限,尚未形成规模效应.审计事业能否获得新的发展,关键是要探索和完善符合我国国情,具有中国特色的绩效审计模式,这对于我国政府审计充分发挥“免疫系统”功能,更好地在参与国家治理中发挥作用具有重要意义.

一、从实际出发,走符合国情的绩效审计之路

积极开展中国特色的绩效审计,是今后审计工作的重要目标之一,也是实现审计工作现代化的必然要求.原审计长李金华曾强调,关于探索开展绩效审计,要用辩证的观点看待绩效审计,在实践中逐步发展和完善,不能完全照搬国外绩效审计的模式.在我国目前的形势下,必须从实际出发,正确处理好真实合法效益三者的关系,积极探索中国特色的绩效审计路子.具体而言,第一,应当把绩效审计作为一个独立的审计类型进行探索,不能满足于在真实合法审计中发现一些效益方面的问题.第二,我国目前的绩效审计还应以揭露问题为主,重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题,而不能像国外那样搞全面的效益评估.第三,绩效审计的范围主要是财政性资金,以促进提高财政资金的管理水平和使用效益为目的.如固定资产投资审计以及一些财政专项资金审计应以绩效审计为主.总之,既要积极借鉴国外经验,又不能完全照搬它们的模式,必须从实际出发,探索中国特色的绩效审计路子.

目前,开展中国特色绩效审计的基础条件已经初步具备.一是多年来,审计机关在不同领域不同方面对效益的考评积累了不少有益的经验,比如对建设项目效益的审计,对领导干部的效益责任的审计,对信贷资产质量的审计,对预算资金的管理情况和使用效果的审计等,为开展绩效审计打下了一定的基础.二是审计队伍素质有了很大提高.这些年来,各级审计机关采取多种措施储备和培养人才,使审计队伍的知识水平和专业结构有了可喜的提高与改善,这为开展绩效审计创造了必要的条件.三是中国审计正在逐步与先进的世界审计潮流接轨,国际上绩效审计的发展和绩效审计准则的发布为我们开展绩效审计提供了可借鉴的经验.四是我国和法制化程度在不断加强,接受审计监督已成为一种制度要求,政府行为比以往更加透明和公开,经济活动中的违规违纪行为在不断减少,社会公众关注和支持公布绩效审计结果.所有这些,为绩效审计的开展创造了适宜的社会环境.

在我国开展绩效审计,有着广泛急迫的社会需求：一是符合改革和经济发展对审计工作的需要,经济发展和政府职能转变要求政府和其他公共部门提高经营管理活动的经济性、效率性和效果性,这客观上要求审计机关开展绩效审计,加强对政府活动有效性的监督.二是人大和政府对审计工作的要求在提高,人大、政府已不满足于审计只是查处违法违规问题,更关心审计在管理和效益方面发挥了什么作用.不仅希望通过审计机关了解有关部门、单位执行有关法规的情况,还需要了解其使用财政性资金和管理使用国有资产的效益情况.三是社会公众日益关注政府及有关单位有效管理和使用纳税人资金为社会怎么写作的效果,传统的财务合规性审计已不能满足其需要.

二、开展中国特色绩效审计的领域、内容

从审计工作实践中我们认识到：开展中国特色绩效审计的领域和内容主要有以下几个方面：

（一）财政资金管理的经济效益.加强财政资金管理的绩效审计是审计机关开展绩效审计的首要内容,主要应抓好三个方面：一是财政支出管理的经济性.从财政分配入手,审查预算编制对财政支出结构安排上是否按市场经济和公共财政要求,财政公共支出安排是否与经济发展水平相适应,是否重视总量控制,分配中是否注重财政公共支出的结构调整和优化,公共支出是否退出竞争性领域.二是财政政策（制度）执行情况的效果性.对国库集中收付制度、政府采购制、收支两条线、会计集中核算等财政管理制度的执行情况进行审查和评价.三是财政部门自身管理的效益性.既要对财政部门自身的财务收支进行审计,又要看财政部门在财政资金划拨、分配中是否认真执行计划和相关规定,各项监督措施是否及时到位.

（二）政府部门预算执行的经济效益.按照“建立预算绩效评价体系”的要求,对部门预算执行的绩效审计.突出四个方面内容：一是对部门预算编制的科学性、真实性进行审查和评价.看有无编制虚检测预算、扩大开支范围、搞“人情”预算的问题；二是对部门收入的合法性及其结构进行审查和评价.看其有无收入不纳入预算、截留挪用预算外收入、收入不合法,以及收入结构不合理等问题；三是对部门经费支出的合法性、效率性及其结构进行审查和评价.分析各项支出是否适当,有无铺张浪费、扩大行政成本、资金使用效率低下等问题；四是对政府关心、群众关注的重点问题和资金进行绩效审计.

（三）投资建设项目的经济效益.公共投资建设项目与群众利益密切相关.加强对投资建设项目的绩效审计,对于防止损失浪费,维护社会稳定和政府形象具有重要作用.在投资建设项目审计中,要把握五个内容：一是对投资决策情况进行审计和评价；二是对项目资金管理情况进行审计和评价；三是对建设项目成本核算情况进行审计和评价；四是对项目造价进行审计,减少支出,避免浪费；五是对项目内控制度进行审计.

（四）各类专项资金使用中的经济效益.专项资金的绩效审计与其他绩效审计相比,相对单一.审计中,以项目立项为龙头,以资金流向为主线,以项目管理为重点,对照专项资金管理相关规定、项目计划、质量控制标准、考核方案等为基本指标,对项目立项的科学性、专项资金管理使用的真实合法性、项目管理的规范性、以及项目完成所带来的经济效益、社会效益和生态效益进行检查和评价,考核其运用的效率和效果；揭示其中存在的立项不科学、决策失误、损失浪费、效益低下等问题.

（五）关注领导干部经济责任中的经济效益问题.对领导干部履行经济职责的效益情况进行审计,是经济责任审计的重要任务之一.内容包括：预算外内（外）资金、专项资金的管理和使用情况,国有资产的管理、使用和保值增值情况,部门预算的执行情况和决算或财务收支计划的执行情况和决算,内部控制制度及其执行情况,领导干部的经济决策情况,领导干部任职期间经济目标的完成情况,领导干部任职期间运用财政资金履行部门职责的效益情况（经济效益、社会效益）,行政成本的节约情况等.

三、开展中国特色绩效审计应重点做好的工作

（一）提高对绩效审计重要性的认识.要使绩效审计在我国顺利开展,必须大力宣传实施绩效审计的意义,提高全社会尤其是审计和被审计单位对绩效审计重要性、必要性的认识.同时要运用所取得的绩效审计成果,积极争取各级党委、政府对绩效审计的重视.

（二）加快绩效审计理论研究.我国绩效审计起步较晚,从事绩效审计理论研究的人较少,有价值、相对成熟的理论成果不多.应加大课题攻关和研究力度,借鉴国外先进的绩效审计理论和方法,尽快取得较成熟的、符合我国国情的绩效审计研究成果,为我国开展绩效审计提供理论指导.

（三）完善绩效审计的法律、法规体系.依法审计是审计的基本原则,法律依据是开展绩效审计的关键,只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来,审计人员在进行审计时才有法可依.这些年来有关审计的法律、法规出台不少,但其中论及绩效审计的篇幅很少.完善绩效审计法规体系既是对绩效审计的工作的规范,也是深化和拓宽绩效审计的保证.

（四）编制绩效审计报告格式模版.在绩效审计探索过程中,要借鉴国外经验,组织一些相对前卫和相对专业的审计专家,制定相对规范的绩效审计报告格式模版,来加速引导现有广大审计人员规范开展绩效审计.如党政负责人（市委书记和市长）、企业负责人、政府组成部门（具有经济管理职能和没有经济管理职能）等等绩效审计报告格式模版等.

（五）制订科学的绩效审计评价指标体系.各级审计机关应在积极探索的基础上,遵循定性与定量相结合、效益与公平相结合、长期效益与短期效益相结合、经济效益和社会效益相结合等原则,按项目分属的不同行业和财政资金的不同用途,采取以相似性进行归类的办法,逐步探索和完善绩效审计评价标准体系,量化评价指标,为绩效审计的顺利进行提供科学依据.

（六）强化绩效审计培训.目前,我国审计人员多数来源于传统的财务部门和审计、财经会计类专业,缺乏如工程类、计算机、管理学、心理学、法律类等专业人才,人员配置和知识结构缺乏复合性,难以满足绩效审计的要求.除了加快从社会上引进专业人才之外,重点应加强对现有审计人员进行绩效审计培训,使审计人员尽快掌握绩效审计的本领.

（七）正确处理绩效审计与传统审计的关系.审计实践中,要把绩效审计同财政财务收支审计、专项资金审计、政府投资项目审计和经济责任审计结合起来,在其他审计类型和方式审计中增加绩效审计的成分,既可以提高这些审计的广度和深度,提升审计成果的质量,又可以突破传统财务审计方法,培养训练审计人员.

（八）合理选择绩效审计的切入点.要根据社会需要,选择那些政府和社会普遍关注的热点、焦点的项目和领域开展绩效审计,这样才会得到广泛支持,审计结果才能受到重视,审计成果才能发挥作用.同时要考虑难易程度,选择在现有人员素质、工作基础、审计资源等条件下能够做好的项目来进行.

（作者单位：山东省审计厅）