本站原创1983年发布的《机关档案工作条例》（以下简称《条例》）已难以适应机关档案工作面临的新形势和新问题,为此,国家档案局启动了《条例》的修改工作,并于2007年11月印发《关于征求对〈机关档案工作条例（征求意见稿）〉修改意见的通知》.新条例应考虑以下几点因素：一是计算机技术、网络技术和现代通信技术给档案领域带来的冲击；二是机关机构体制改革的影响；三是以“抓好民生档案建设,怎么写作人民群众”作为理念引导.具体修改意见,笔者作如下思考.
提高对机关档案人员的要求
《条例》第八条规定,各机关应为档案部门配备政治上可靠、具有高中或高中以上文化水平和一定专业知识、能够胜任工作的相应数量的干部.
笔者认为,此规定对档案人员的要求已不合时宜,建议做以下三点修改：（一）在学历要求上从“高中或高中以上文化水平”提高至“具有大专（含）以上文化程度”.如今全民学历水平不断提高,具有高学历的档案人员不断增加；而随着档案工作的不断发展,也对档案人员的文化水平提出了更高的要求.（二）在技术要求上增加“掌握现代化设备操作技能”.档案工作只有紧跟现代化管理的步伐才能更好地在社会上立足,这就要求档案人员必须掌握相应技能.（三）把“定期进行培训并通过考核”纳入对档案人员的要求.档案工作与信息技术息息相关,信息技术发展日新月异,对档案人员素质的考察也应具有长远性.因此,档案工作者必须不断充实现代化操作技能,学习档案业务的相关政策、标准,其中一种重要方式就是定期的培训和考核.
逐步认可机关电子文件法律效力
《条例》中没有规定电子文件的归档要求问题,建议增加“机关对保存价值较高的只有电子签章的电子文件,归档时可附加有法律效力的非电子签章.”此处“保存价值较高”可理解为需永久保存的文件.
就电子签章的效力认可问题,笔者认为已不存在障碍.
首先从立法上看,2004年颁布的《电子签名法》规定,“当事人约定使用电子签名、数据电文的文书,不得仅因为其采用电子签名、数据电文的形式而否定其法律效力”,“数据电文不得仅因为其是以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的而被拒绝作为证据使用”,“可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力.”法律对可靠电子签名做出规定,认可了满足可靠电子签名条件的电子文件的法律效力.此法颁布后,又出台了《电子认证怎么写作管理办法》和《电子认证怎么写作管理办法》,对其电子认证机构的条件进行具体、严格的规定,进一步确保电子签章的安全可靠.另外,从该法特点看,此法虽然针对民事活动领域,但具有开放性,“国务院或者国务院规定的部门可以依据本法制定政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法”,在排除特殊情况前提下,认可机关在一般公务活动中产生的电子文件同样具有法律效力,不存在法理上的障碍.有了电子签名法的示范及《电子公文归档管理暂行办法》、《电子文件归档和管理规范》等规章标准,电子政务领域的电子签章效力认可,已有制度保障.
其次从技术条件上看,在《电子签名法》中广泛使用的非对称密钥加密的数字签名技术已比较成熟,在电子文件上签署了可靠的电子签名后,对电子签名或电子签名文件内容和形式的任何改动都能够被发现.从实际生活传统的手写印章认证方式经常被冒用来看,电子签名其实更加可靠也更安全.我国目前从软件、硬件到人员素质都达到了《电子签名法》所要求的水平.
最后从具体操作的可行性上看,通过网络进行传输的公文,还得打印出来,盖章、签字后才能归档保存,比单纯的纸质文件更麻烦,工作量更大,这也是很多机关电子文件归档工作未能广泛开展起来的重要原因之一.从形成渠道控制来说,政府系统机关的电子公文,“是指国务院统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据”,并首次明确规定,以上定义的电子公文,“与相同内容的纸质公文具有同等法律效力”.通过对电子公文在来源（系统）上的限定,电子公文法定效力应得到认可.
作为过渡,机关可对重要的电子文件实行“双套签章”,一是考虑到载体的安全性；二是给社会对电子文件产生的可靠性疑虑一个缓冲的空间.
以政务信息公开为契机,有针对性向社会开放档案
《条例》规定,机关档案部门保管的档案是现行档案,主要供本机关和上级主管机关使用,不属于开放范围.对外提供利用需经上级主管机关批准.
根据《政府信息公开条例》精神,行政机关对事关公民、法人或其他组织切身利益的、需社会公众广泛知晓或参与的政府信息应主动公开.政府信息的主要存在形式是现行文件和机关档案部门保存的档案,其收集与公开是政府信息公开工作机构的职责.机关档案部门应抓住机遇,可与之建立如下协同发展关系：（一）档案部门为政府信息公开工作机构提供信息来源.（二）对政府信息公开工作机构已公开的档案信息,档案部门应提供档案信息查阅；对其已公开的现行文件,未存于档案部门,待其转化为档案后,也应该提供给社会查阅利用.除此之外,机关档案部门对外提供利用的档案还应有：（1）与公民、法人和其他社会组织人身财产权益相关的档案,涉及商业秘密或个人隐私的,应该有条件、有限制的开放,其开放范围应该是当事人及利益相关人.如《房屋权属登记信息查询暂行办法》规定,房屋权属登记信息中的原始登记凭证,房屋权属登记机关、房屋权属档案管理机构应提供当事人查询.（2）属于政府开放范围但由于种种原因尚未开放的档案,档案部门应提供对外利用,但需经机关批准.建议建立档案信息公开审查机制,对拟公开的档案信息进行以下审查：是否符合政府信息公开的四个基本要求；是否涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私；涉及保密内容的如不公开是否造成公共利益的重大伤害等.档案部门与政府信息公开工作机构在审查工作上可建立协助、衔接关系,共同搞好开放工作.
调整有关移交年限、移交范围的表述
《条例》规定,省级以上机关应将永久保存的档案在本机关保存20年左右；省辖市（州、盟）和县级以下机关应将永久、长期保存的档案在本机关保存10年左右,连同案卷目录（一式三份）和有关的检索工具、参考资料,一并向有关的档案馆移交.
关于移交年限的表述,可参照《档案法实施办法》十三条,表述为“省级以上机关应将永久保存的档案在本机关保存20年,省辖市（州、盟）和县级以下机关应将永久保存的档案在本机关保存10年.经同级档案行政管理部门检查和同意,专业性较强或者需要保密的档案,可以延长向有关档案馆移交的期限；已撤销的单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案,可以提前向有关档案馆移交.”这样表述有两个好处：一是列出了提前移交和延迟移交的情况,便于机关参照执行,也便于地方据此及实际情况,出台更详细的相关规定；二是将延迟移交期限纳入档案行政管理部门的许可范畴,一定程度上提高了档案行政部门的行政地位,也有利于机关档案移交工作的规范化.
另外,对于档案载体形式,除传统纸质文件外还有电子文件,移交材料应增加“电子目录、《归档电子文件移交、接收检验登记表》、《归档电子文件登记表》、软件、说明资料”,对于特殊格式的电子文件,还应有相关的软件、版本、操作手册等,以确保电子文件的完整性和有效性.
（作者单位：四川大学公共管理学院档案系 610065）