本站原创【摘 要 】此次民事诉讼法修改将检察建议作为民事检察监督的新方式,使其成为启动再审程序的方式之一.民事再审检察建议制度在充分发挥其作用的同时也存在法律依据匮乏、操作不规范、质量不高等问题.
【关 键 词 】再审检察建议,民事再审监督,民事抗诉
一、民事再审检察建议入法
(一)民事检察建议的立法变迁
检察建议是检察机关在刑事司法实务中比较普遍的一种工作方式,但其运用到民事检察监督之中却是近些年的事情.最初检察建议更多的是作为一种社会监督方式,随司法改革的逐步推进,在有关司法解释及地方性立法中,越来越多地被规定为检察机关实施法律监督的一种方式,逐渐成为民事再审抗诉的替代方式,即“再审检察建议”.最早规定检察建议的是2001年9月最高检颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条和最高院11月印发的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第17条,虽未明确检察建议的具体内涵,但却认可了检察机关的检察建议权.之后再审检察建议在没有具体法律规定的情况下摸索着前进,至20O9年最高检颁布的《人民检察院检察建议工作规定》有了较为详细的规定.随着检察建议的广泛运用,入法已成为理论与实务界的共识.
(二)民事再审检察建议的定位
最初关于检察建议与检察监督的关系有三种观点：一是检察建议是民事检察监督的方式之一,其是检察监督职能在实践中衍生的非诉讼的方式；二是检察建议具有法律监督的内容,但不具有其形式,是内容与形式的背离；三是二者的本质内涵不同,将检察建议权作为检察监督权的表现,有肆意扩张权力之嫌.现在已基本达成共识,检察建议是民事检察监督的一种方式,体现了检察机关发挥法律监督职能作用的延伸和辐射,是扩大办案效果的一种形式.作为一种法律监督手段,检察建议的实质是法律监督权构成要素之一的“督促纠正”在权力行使方式上的重要体现.检察建议在类型上主要分为两大类,即参与综合治理类和实现诉讼监督类,再审检察建议作为与抗诉相配合的个案监督机制,自然属于法律监督类型.
二、再审检察建议在民事检察监督实践中的作用
(一)拓宽民事检察监督的方式,健全民事检察监督体系
长期的实践中,检察监督原则受到了两步骤的狭窄化解释,第一步骤将检察监督的基本原则兑换成了抗诉制度,第二步骤则将抗诉制度限定在审判监督程序范围之内.检察建议的增设既能改变检察监督手段单一的现状,增强民事法律监督的多样性,使得民事检察监督更能有效的实现.作为民事检察监督的两种措施,民事抗诉与再审检察建议在适用范围上互为补充,在手段上交替使用,优势互补,使得民事检察监督体系由维持了了几十年的单元结构走向二元甚至多元结构.
(二)提高再审检察监督的效率
首先,民事抗诉程序环节众多,从受理申诉到抗诉一般要经过几个月甚至更长的时间,其成本高、效率低的缺点,大大削弱了检察机关的监督力度,所谓“迟来的正义非正义”.检察建议简化程序,缩短办案周期,能够及时解决纠纷,将矛盾消化在基层.
其次,由于抗诉制度设计上的不足,导致抗诉权呈现“倒三角”的失衡结构.抗诉权的上移使得上级检察院办案力量严重不足,难免出现案件积压的现象,严重影响了民事检察效率.同时,同级检察机关对于案件事实的了解、调查要比上级检察机关来的方便、迅捷,更易于检察监督权的行使.
(三)有利于检法之间的协作
抗诉是一种硬性的启动再审程序的监督方式,人民法院须无条件启动再审程序,一定程度上对审判独立原则有所干预,法院一般也难以接受,加之牵涉到责任追究的问题,容易造成检法两家对立.检察建议作为一种柔性的监督方式,本意就在于充分尊重对方的主体地位,以“提醒”的方式引发对方的自觉行动,而不是包办代替.检察建议的内容对被建议对象来说,并不具有必然的服从或接受的强制性,充分尊重了人民法院审判主体的地位,相比而言,人民法院也更易于接受.
(四)合理配置司法资源,有利于法律效果、社会效果更大化的统一
首先,抗诉制度的特点就是“上抗下”,抗诉权向上集中呈现“倒三角”的结构,上级法院的负担加重的同时,基层检察院却被排除在外.再审检察建议制度使部分案件回流至下级法院,在节约司法资源的同时,也优化了司法资源的配置,促使“倒三角”型到“正金字塔”型的良性转变.其次,由于效率大大提高,减少了当事人诉累,使司法公正的效果在短时间、低成本、少付出的情况下得以彰显,不仅维护了当事人的合法权益,而且增进了当事人及社会对法律的信仰,对司法机关的信赖.
三、再审检察建议制度存在的问题及其完善
(一)立法粗疏,缺乏程序保障
新法第208-210条对检察建议的适用主体、适用情形相应进行规定,但是条文内容较为概括和粗疏,对检察建议的概念、适用对象、具体内容、程序以及法律效力等最基本的要素都未进行规定.这种以实验性尝试为起源的制度不再是程序外的监督机制,而成为具有法典位阶的法定型程序制度,程序性要素的缺位,必然导致操作性的匮乏,易造成实务操作过程中的混乱和不统一.
因此,必须建立完善的程序机制,保障实践中的操作.笔者建议,在对再审检察建议的提出、审批等程序作出统一的司法解释的同时,也需要在检察系统内部尽快制定出再审检察建议的操作规范,对制发再审检察建议的条件、内容、形式、格式等进行统一规定,规范再审检察建议的提起、审批、备案、督促等程序,使得再审检察建议工作制度化.
(二)检察建议质量不高
目前,检察机关对于制发检察建议还没有明确的质量要求,只是规定应当加强检察建议的分类统计,并且将这一考核内容宽泛地定位“定期对发送检察建议的情况进行综合分析和评估”.由于没有明确的质量要求,一些办案人员对检察建议缺乏足够的重视,在制作前不作认真调查研究,制作时也较为轻率.实践中,建议书制作不规范问题比较突出,这必然影响其采纳率,法律效果大打折扣. 依此,必须规范检察建议书的制发,提高检察建议质量.首先,规范检察建议书的内容.检察建议的书的内容应当有事实依据和法律根据,内容具体明确,应包含再审理由及其事实和法律依据、建议启动再审程序的声明、法院回复期限等.其次,统一检察建议书的格式.以检察机关的名义制发,注明援引依据、回复期限、制发单位及等等,加盖检察院的公章.另外,完善检察建议书的审批程序.尽管检察建议的提出主体是检察机关,但实际上的执行者却是检察官,因此检察建议必须履行一定的审批程序,加强内部控制,防止权力寻租.
(三)检法协商不到位
再审检察建议是否被采纳的关键一步就是检法两家的协商.实务中,有的地方检察院制发前不与法院沟通,直接建议法院启动再审程序.人民法院怎会轻易否定自己所作出的裁判,对于迳行提出的再审建议,往往是被束之高阁.此外,在制发检察建议后,检察机关的工作也不到位,没有展开后续的跟踪回馈制度来督促再审建议的落实.
首先,检察机关针对个案再审的检察建议,制发之前必须先与人民法院沟通,双方达成共识,有针对性地发出检察建议.其次需建立跟踪反馈机制,加大法检两家的沟通力度,正确处理好监督与配合的关系.再审检察建议制发以后,检察机关应主动了解情况,督促人民法院依职权审查、回复.对于人民法院决定再审的案件,应记录再审判决时间和判决结果；对人民法院在规定期限内未回复或决定不予采纳的,如有必要,也可提请上级检察机关提出抗诉.
(四)当事人申请检察建议的前置程序不妥
依据新民诉法第209条规定,当事人如果对人民法院的生效裁判不服,只能先向人民法院申诉,只有在人民法院驳回再审申请或逾期未作出裁定,以及再审判决、裁定有明显错误的情况下,当事人才可以向检察机关提出申诉.简言之,将人民法院的救济程序作为申请检察机关救济的前置程序,这虽然可以解决实践中两家重复劳动的不必要,但是缺乏法理基础以及削弱了当事人申请救济的权利.在法院的审判监督和检察院的法律监督之间并不存在审级关系,对于当事人而言,这是两种并行的司法救济权,当事人可基于程序选择权进行自主选择.
笔者建议取消这一前置程序,当事人向人民检察院申请再审检察建议或者抗诉,人民检察院应当进行审查,人民法院已经受理当事人再审申请的,人民检察院应当中止审查；人民法院已经裁定再审的,人民检察院应当终止审查.