西宁市失地农民权益保障的制度性

摘 要：征地过程中确保失地农民的生活、经济、就业和社会保障等权益不受侵犯才是安置农民的最佳方案.其中政策制度对保障失地农民权益起着重要的作用.本文从土地管理制度、土地征收制度以及补偿安置制度作为研究和分析的对象,并提出符合失地农民权益要求的措施.

关 键 词：就业失地农民制度研究社会权益保障

西宁市作为西部重要的城市之一,其城镇化水平进入了快速发展阶段.从2000年到2007年,西宁无地的农民达到6.65万人次.城镇化的发展应该与农村社会的稳定是同步的.因此,如何维护失地农民的权益是各地方政府做好城镇化工作所面临的巨大挑战.本文从制度层面对失地农民的权益保障进行研究,探讨建立完善的制度体系维护失地农民的权益.

一、西宁市城镇化进程中失地农民权益保障的现状

1.西宁市失地农民权益保障的基本情况

通过对西宁市四区选取的6个村的150户失地农民进行的非随机性抽样调查和访谈,以了解西宁市的土地征收政策、安置方式以及失地农民的生活、就业和社会保障等情况.

据调查结果,被征土地大部分用于城市公益用地和工商业、房地产等经营性建设；土地征用补偿标准不一,基本都是采用货币直接支付的安置方式,多数失地农民对补偿标准不太满意；由于农民的文化程度偏低,大部分都是中小学及以下的文化水平,失地后大部分农户由于没有就业岗位而闲置在家,部分失地农民的经济收入减少,生活的支付成本增加,家庭生活受到影响；失地农民权益保障的认知度和参与度都还很低,有些农民意识不到社会保障的重要性,不愿意参加医疗、养老等社会保障,有些社会保障权利由于受到条件的约束而享受不到,所以失地农民享有的社会保障是有限的.

2.引起失地农民权益保障问题的制度性原因

（1）农村土地产权管理制度的缺陷.随着农村土地改革制度的深化,土地管理工作得到进一步改善,但农村土地产权的定位上依然缺乏明确的规定.农村土地产权制度存在缺陷,从法律、制度层面来看,主要是农村土地产权制度的缺失,所有权主体错位、客体模糊、产权内容虚化；地权关系和土地产权缺少规范化；产权制度制约了农村土地使用权的流转.土地家庭承包经营权不完善、土地的流转制度不完善、土地管理权不到位等都导致农村土地管理的混乱,土地所有权制度存在着弊端.在这样一个农村土地产权制度缺陷的情形下,农民只享有土地使用权、收益权,在土地征用过程中权益受到侵害是不可避免的.

（2）农地征用制度的不健全.土地征收过程中征地主体缺乏监管,土地征用程序不规范.政府作为管理者在征地过程中扮演着重要的角色,而被征收土地者又是权力的主体成为被管理者,农民对征地补偿没有商量的余地,只有接受政府安排的安置方式.政府行为无法得到有效的监管,对农民的权益造成严重的损失.完善的土地征收制度不仅要有严格的征收程序,更要有一个强有力的监管机制,对政府的执行力进行监督,保障失地农民的权益不受侵害.虽然强调了征用土地以及征地补偿方案实施前必须公告,但是缺乏连贯性和针对性,执行不到位,导致土地征用程序的不透明,被征地农民的知情权、异议权得不到体现,无法行使群众监督机制.

（3）社会保障制度的不完善.农民失去土地也就意味着失业,经济补偿不合理、就业困难导致生活水平下降,社会保障对失地农民显得格外重要.现行的征地安置方式都是以支付货币为主,只考虑当前短期的需求而没有考虑长久的困难,缺乏完善的社会保障措施.农民文化水平低,就业率低,缺乏自主创业的能力,这不利于化解失地农民未来发展的远虑,不能满足长远的生活需要.安置方式单一,安置标准不一,农民得到的补偿差距较大,导致失地农民对安置政策的强烈不满.

二、西宁市失地农民权益保障的制度性对策与建议

1.制定科学的农村土地产权制度

农村土地产权制度一直是农村集体土地制度的核心,变革制度与社会发展的不平衡性才是推动制度创新的基础.建立公平的规则,通过制度创新明确土地产权.从目前农村土地产权制度上看,农民享有土地的经营权、继承权、转让权、收益权等多项权利,但是在实际征地行为中并未得到尊重.所以要在现有土地管理法律法规的基础上进一步严格确定农民的土地所有权及其要素,做到农村土地产权的明晰化,能够成为土地真正的主人,而不是空置虚化的所有权.完善农村土地产权制度的同时,加强农民土地权利的保护,要在实际征地操作过程中体现出农民应该享有的权益,使农民的土地使用权、占有权、处分权和收益权都能得到法律的保护,确保农村集体土地产权的完整性.

2.健全严格的土地征用制度

土地征用过程中,农民处于较为弱势的地位,要提高农民参与程度,促进农民权利公平化.解决土地征用中的问题就要完善土地征用制度,尊重农民的合法权利和合法请求.确保征地过程的参与,建立公示制度,真正让被征地农民行使参与,改变传统不平等的土地征收制度,让农民对自己土地的处置有更多知情权和发言权,提高农民在土地征用和土地交易中的参与权地位.严格征地的法律规定与程序,要建立程序公开、平等参与的征地制度,强化民众监督机制.监督机制是征地活动公平、公开进行的重要保障,要对制度运行的始终实施监控.加强对征地实施过程监管,制定土地补偿费分配办法,保证失地农民土地补偿安置费和社会保障金的合理分配,行使失地农民决策和监督的权力,切实保障被征地农民的合法利益.

3.完善可行的社会保障制度

由于失地农民群体的特殊性,其社会保障权益是应该不断发展和完善的.他们为城市的发展提供了自己赖以生存的土地资源,政府有责任和义务为失地农民建立完善的社会保障体系.改变长期以来农村社会保障的起点很低、投入少、覆盖面小的局面,增加失地农民社会保障体系的参保项目,让他们尽可能地享受到多方面的保障.政府要采用多种安置方式相结合的方法为失地农民创造就业机会,增加农民经济收入,提高农民生活水平和幸福指数.

建立和完善失地农民的社会保障体系,以“范围广、内容丰富、高水平”为原则,将更多的失地农民纳入社保的对象中,给他们的就业、医疗、养老、教育等多方面的发展需求提供帮助,并且提供农村农民的保障水平,逐渐形成城乡统筹发展的社会保障体系,促进农村经济的发展,保障失地农民的生活.

总之,城镇化不仅是城市的发展也是农村的发展,现在的农村将是以后的城市.失地农民作为游离于城市与农村之间的一个新的社会群体是备受政府和社会关注的.政府不但要保障失地农民的合法权益不受侵害,还要给他们现在的生活提供补偿,更要为他们以后的发展提供保证.