本站原创摘 要：公司财务治理是一个开放而立体的概念,即通过建构符合企业自身特点的财务治理结构,建构相应的财务治理体系,根据企业运行和发展的需要对企业财权进行合理的配置,在出资人财务、经营者财务以及财务经理财务等不同层级财务的基础上,形成以财务治理结构为基础的企业制度体系和企业治理体制,从而实现企业财务资源配置和企业治理的最优化.因此财务治理是国有企业走向现代化的必经之路.但是由于历史形成的原因,国有企业在产权、经营权、企业目标、体制构建等方面存在着不少问题,对实现实际意义上的财务治理形成了一定障碍.于是国有企业必须通过多元股权结构和治理机构来科学合理地配置财权,并通过财务治理手段不断完善财务激励和约束等机制,以此实现公司财务治理的最优化,走向真正的现代化.
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1.财务治理的概念
“公司财务治理”的概念由1992年英国《凯德伯瑞报告》（Cadbury report）首次提出,认为公司治理结构是一个公司被指引和控制的体系,并强调公司治理中的财务手段.后来,学界主要从公司治理的角度来探讨财务管理问题,却很少对公司财务治理进行系统研究,也就是说,并没有将财务治理作为公司治理的重要手段.在具体运用方面,由于公司资本结构及外部治理环境的不同,国外对于财务治理结构的研究往往局限于单一的研究,如英美国家主要重视股东和经营管理者之间的财务冲突,因而主要研究这类冲突的财务治理.而日德国家主要重视债权人和股东之间的财务冲突,因而主要研究这类冲突的财务治理.[1]
近年来,国内对公司财务治理的关注程度越来越高,在理论研究和实践运用方面都有一定的突破.然而关于什么是公司财务治理,财务治理的具体手段如何,公司财务治理在公司治理中处于什么地位等问题,却仍然没有定论.有人认为,财务治理是公司治理最主要的组成部分,其具体手段是通过财务治理权的配置.具体来说,财务治理结构是以产权中的核心部分——财权为基本纽带,逐步确立出资人、董事会、经理人和企业财务人员财权流动和分割中所处的地位和作用,分别体现各主体在财权上相互约束、相互制衡的关系.同时,财务治理结构是一套制度安排,它用以支配若干在企业财务管理活动中有重大利害关系的团体——股东、债权人、职工的关系,以期提高企业理财效益.企业财务治理是一种企业财权的安排机制,通过这种财权安排机制来实现企业内部财务激励与约束机制；[2]有人认为,财务治理作为管理体制的一个方面,会受到公司治理结构的直接影响：“理财是企业一项重要的经营活动,对公司的生存与发展有重大影响,因而是公司管理的重点.公司治理结构作为一种组织的结构形式必然影响公司的理财,公司融资、投资、股利分配三个方面都受公司治理模式的深刻影响.”[3]也有人认为财务治理不能被局限于公司治理的框架之内,它“有其自身独特的内涵和外延.从内涵角度看,财务治理比公司治理更为深化,延伸至企业内部财务体系.从外延角度看,财务治理比公司治理更为广泛,财务治理除强调通过治理结构等制度安排形成有效治理机制的同时,还强调了治理行为规范的作用,财权在企业内部初次分配后形成了以所有者财务、经营者财务为核心的双层财务治理模式.”[4]
以上观点分别体现了学界对财务治理的地位、手段及其与公司财务治理结构之间关系的不同看法,第一种观点将财务治理作为公司治理的核心；第二种观点却认为它只是公司治理体系中的一部分；第三种观点则认为财务治理在某种意义上要大于公司治理.虽然都有一定道理, 但是却并没有将财务治理的诸多内涵和外延做深入的探讨,尤其是在实践手段上还缺乏明确的论述.我们认为,公司财务治理是一个开放的概念,应该分不同层面加以理解和运用,而不能笼统地进行教条化的理解.财务治理的第一个层面是财务治理结构,也就是以财务治理结构为手段,在股东会、董事会、监事会、经理层等不同层级的权力机构进行合理的财权配置,在此基础上形成一套有序高效的财务决策、契约写作技巧、激励和监控机制,并与公司的整体治理体制相融合.第二个层面则不限于财务治理结构.从财权配置来看,不仅包括股东会、董事会等权力机构,而且还要顾及企业员工、债权人等对企业运行和发展有直接影响的利益主体.由此形成以财务治理结构为基础的企业制度体系和企业治理体制.在当代社会,最高意义上的财务治理应该是第二个层面.因此我们认为,财务治理是基于特定的企业治理目标,根据具体的企业治理体系,选择不同层面的财务治理模式.具体地说,是通过建构符合企业自身特点的财务治理结构,建构相应的财务治理体系,根据企业运行和发展的需要对企业财权进行合理的配置,由此形成以财务治理结构为基础的企业制度体系和企业治理体制,从而实现企业财务资源配置和企业治理的最优化.
2.国有企业财务治理的障碍
首先是产权和经营权界定不明确.由于国有企业的“国有”性质,使得其在股权分配上形成了“一股独大”的特点.国家是公司最大的控股股东,但是在实际操控上又要依赖相关部委以及各级政府,致使“政企分开”的理念始终没有得到真正意义上的贯彻.政府部门一方面要对企业进行行政干预,另一方面却又无力直接进行实际上的经营管理,这就导致管理层面和经营层面的脱节,从而使企业在控制权分配上无法跟上管理现代化的节奏.具体的表现是董事会由政府任命的董事控制,董事会或股东大会在财务权、用人权甚至生产经营权上都没有实际的决策权,形成了所谓“内部人控制”现象.由于代表政府权威的于是上述“公司财务治理”的理念便无法实现,公司财务治理的制衡功能自然失效.就大型国有集团公司来说,由于习惯于以往的垂直行政管理模式,因而忽略了现代企业管理上的专业化分工问题,又缺乏对所属企业之间协作关系的重视,导致种种新的问题出现：“母子公司产权关系无法完全取代原有的行政隶属关系,母公司作为出资者,其财务决策权、财务监督权不能很好通过实施财务治理得以落实,因而容易造成集团内部母子公司关系不顺,成员企业各自为政,集团资源缺乏整合,因而也无法形成集团整体的协同效应.”[5] 国有法人股在总股本中的绝对优势是体现“全民所有制”的重要途径,但政府及其委任的官员却没有直接操控公司的实际经营活动.这种情况有可能直接导致实际经营者以权谋私而导致公司利益的损失.一旦这个问题产生经理人员会利用国有法人股在产权上的绝对控制而转移风险.其次是企业目标转向缓慢.一般来说,企业的目标都是实现企业利润、生产者剩余、消费者剩余之和的最大化.但是对于中国的国有企业来说,在改革开放之前由于种种原因,基本上没有自己的利润追求目标,被称为“国家工厂”或者“生产车间”；1980年以后,大部分国有企业实行了承包、承租的经营模式,于是又被称为“租赁工厂”.1994年经济体制改革以来,“下岗分流,减员增效”、“社会保障制度的建立”以及国有企业重组与上市成为企业目标转向的重要手段.即使如此,国有企业仍然要完成政府的多重社会治理目标,例如为社会提供产品和怎么写作、与跨国公司抗衡、出口创汇、实现充分就业等等.众多的非利润目标使国有企业在改革和创新方面失去了太大的动力,而过于缓慢的目标转向进程使得企业在内部管理制度和利润分配制度及其执行力度上都有很多不足之处.有学者指出：“由于非利润目标与利润目标并存,使得出资人无法准确考核写作技巧人的努力水平,因此导致了一个中庸的报酬制度,加上内生于社会性目标的软预算约束,国有企业提供社会产品和利润产品的生产可能性边界不断萎缩,这迫使政府进行改革.改革的过程就是对国有企业目标进行调整的过程,政府不断交替地降低对国有企业的社会产品和利润产品的量的要求,并且在国有经济以外寻求实现社会目标和获取资金的途径,促进了非国有经济的发展和社会保障体系的建立.”[6] 因此加快企业目标转向是实现财务治理的重要途径之一.
第三是缺乏强有力的体制构建.国有企业在改革进程中面临的一个问题是,在市场经济的大环境下,如何在财权配置上协调政府控股、董事会决策、企业中层干部管理、员工参与等方面的关系?如果能在体制构建上进行强有力的改革创新,则有可能在这方面实现突破.虽然改革开放以来国有企业实行了诸多体制改革, 但与此同时,国有企业的总体财务经营业绩并没有得到明显改善,国有工业企业的主要效益指标（如产值利税率、销售收入利税率、资金利税率） 几乎直线下降,从1996 年开始,甚至连续两年出现全部国有工业企业巨额净亏损的局面.[7] 出现这种局面与企业体制改革不力有着密切的关系.例如激励机制,作为现代企业管理的特点之一,可以使不同层级的受益者会自觉发挥主人翁精神,在各自的岗位上为企业的共同目标奋斗.因为“人力资本”作为一种特殊的生产要素,它隐藏在有感觉有思维的人体内,要得到这种生产要素的合作价值,只有依靠“激励”把它诱导出来.[8] 又如监管机制,由于债权人与公司地位上的不对等,无法参与公司的治理,也由于虚拟财务利润、违规担保、互保、检测账等现象的普遍存在,使得投资者或债权人往往无法及时掌握企业的真实经营状况,因而极有可能使公司权力机构之间缺乏有效制衡,公司的风险成本相应加大.作为公司治理的有机组成部分,上自董事会,下至中层管理者,乃至主权人,都应该享有不同等次的财务监管权,这有利于会计信息披露制度的完善,也有利于投资者对经营者的有效监管.所以如果能够在健全内部审计机制的前提下,为每个部门、每个阶层配置应有的财权,使财务管理的功能在整个企业治理中得到合理而有效的最大发挥.
3.国有企业财务治理结构的优化
首先要明确财务主体,实现多元股权结构.对国有企业来说,国有法人“一股独大”是公司实现财务治理的“瓶颈”.研究标明,内部治理效率在如下情况中有不同程度的差异：员工持股比例不同、改制企业的股权结构不同和董事会、监事会作用发挥的不同；改制企业不同股权结构在市场绩效、收入满意度、管理者满意度、参与性和管理方式上,都表现出显著的差异性；在改制企业联合持大股的股权结构下,企业的内部治理最有效率,而一人持大股的股权结构则反之.[9]因此要实现财务治理的优化,就首先要完善现代企业治理机构,准确定位不同层级的财务主体.完善现代企业治理机构的主要任务就是严格按照《公司法》建立和完善股东大会、董事会、监事会和总经理班子等治理机构,逐步弱化行政主导的管理模式,合理减少国有法人股持有的股份,通分散股权来引入更多的投资,与此同时要让主要投资者、银行等利益相关者根据各自的智能和特长来参与公司监管甚至决策,如此将股权结构的科学配置和监管体系相结合,则可以有效实现股东大会的应有职能,也可以使公司的管理机构不断系统化和科学化,防止控股股东的非正常干预,防止“内部人控制”,优化资本结构,最终优化公司的财务治理结构.
其次要根据改制后的股权结构和治理机构,根据企业经营的实际需要而科学合理地配置财权.如前所述,财务治理在某种意义上是企业治理的核心,是企业经营、管理和规范运作的首要任务.具体来说,是要在符合企业发展利益的前提下,根据上述因素,让股东、债权人,尤其是中层管理者甚至员工等相关利益主体享有不同程度的财务治理权,并通过财务治理权来影响企业的重大决策以及日常经营管理,尤其是要通过这种方式切实发挥监事会、员工董事制度以及合作者等利益主体的监督功能.比如中国石油天然气股份有限公司,其控股股东是中国石油集团.大股东要求公司为其提供担保和质押.同时大股东为公司进行担保或者质押的业务也很多.“在这种方式下,公司承担了更多的风险,使中小股东的利益不能得到保证.大股东也可以在年终制定股利政策时损害中小股东的利益.例如大股东采取高价配股和不分红利的鼓励政策.”[10] 在这种情况下,由于大股东（中国石油集团）具有行政地位和财务掌控的双重优势,于是小股东（中国石油天然气股份有限公司等）在财务治理方面不仅没有太多的发言权,而且还要为大股东的决策失误所带来的经济损失写单.虽然大股东也可以与小股东相互提供担保和质押等方面的便利,但是这会给企业乃至整个系统带来更多的或有负债风险.因此必须建立严格的制度以保证上述不同利益主体实际上的财务监控权.
第三是在改制股权结构和配置财权的基础上,通过财务治理手段不断完善财务激励和约束等机制.如前所述,只有通过激励才能将“人力资本”的潜力诱导出来,这正是全面提高企业运营水平的有效途径.就是说可以通过薪酬等财务手段使经营者利用个人效用实现企业利润的最大化.通过经理人员的股票奖励、奖励以及精神激励等方式的实践,探索和完善适应时代要求的绩效考核和薪酬分配制度等.例如中国石油天然气股份有限公司,为了让员工更好地投入工作,在分配上注重向科研骨干、基层一线和关键艰苦岗位员工倾斜,提高野外一线员工和关键艰苦岗位员工的岗位工资标准.并广泛开展岗位练兵、专业技术比武、职业技能竞赛以及评选劳动模范、先进工作者、青年创新创效人才等活动,从精神和物质两个层面对员工进行激励奖励,搭建了各类人才展示才能、交流技艺、共同提高的平台,也建立了以品德、知识、能力、业绩为主要内容的高层次科技人才评价体系,从而提高了企业内部工作效率.[11] 约束机制与激励机制是相辅相成的,目前国有企业的用人模式依然是党管干部原则与企业经营者配置市场化相结合,这虽然有利于大股东对企业的行政性控制,但是却容易使企业管理者产生身份上上的依赖感和优越感,由此带来的人事管理弊病也容易滋生腐败,从而给企业治理的优化造成障碍,因此还必须建立长效的约束机制.就此来说,除了通过人才市场机制来改变管理人员行政任命体制之外,还应该通过建立切实有效的远期责任追究制来约束管理阶层的行为,则管理人员的决策失误或恶意损害企业利益等信息会进入人才市场的信用评价系统,由此约束企业经营者的经营行为.4.结语
在国有企业积极进行体制改革的背景下,其产权制度、管理体制、治理结构等方面正在探索中发生着变化,但是国有企业固有的所有者和经营者之间的矛盾、股权和管理权的不对等、财权配置的单一化以及内部控制体系的僵化等问题,使得财务治理的诸多功能得不到真正的实现.在以后的改革中应注意将财务治理作为公司治理的核心,通过财务手段,从股权结构、治理结构、监督体系、激励和约束机制等方面着手进行改革,不断完善国有企业治理制度和治理结构. 例如可以通过引进民营资本和外资来实现产权的多元化,或者实现国有企业的集体所有化.研究表明,国有独资企业无论运行效率还是功能效率或是总效率与国有独资公司、国有控股企业相比都较低.[12] 这恰恰表明现代企业制度的建立与完善是国有企业走向市场经济的重要途径,也表明上述财务治理为核心的企业治理体系势必成为未来国有企业改革的重要方向.