本站原创已于一年前内部印发的《、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（下称《指导意见》）,在4月16日由新华社全文播发,公众方得以窥其全貌.
这份被称为事业单位改革路线图的文件提出,五年之内,完成事业单位分类：承担行政职能的,回归行政机构序列；从事生产经营活动的,逐步将其转为企业；从事公益怎么写作的,继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性.
同时,今后不再批准设立承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位.
据《财经》记者了解,自《指导意见》内部印发以来,各地已着手对现有事业单位的机构编制、实有人数、经费来源等情况全面调查摸底,并按照规定撤消和整合部分事业单位.
在《指导意见》基础上,去年7月,由国务院内部印发了《关于事业单位分类的意见》《事业单位职业年金试行办法》等九个配套文件,目前公开征求意见的《事业单位人事管理条例》,将是指导意见的第十个配套文件.
此前,摸索了20年的事业单位改革,主要针对事业单位本身进行裁并、减员,单兵突进而未有进展,相反事业单位越改革越多.
“改革要整体推进,就需要顶层设计,有这一份《指导意见》,有助于把各个部委的工作整合到一起,避免走弯路.”国家行政学院教授汪玉凯说.
但需要看到,事业单位改革涵盖4000万人,涉及多方利益调整.在行政职能划分、政府与公共部门、市场的关系尚未厘清的现实下,这项改革必将是一场持久战.
分类“博弈”
据公共管理学者估算,中国有126万个事业单位,共计3000多万正式职工,900万离退休人员.其中,只有不足20％会回归行政序列和转为企业.
其余80％以上的事业单位将会留下来继续提供公共怎么写作,它们分布于医疗、教育、卫生、科技、体育等各个领域.而在《指导意见》中,对这一部分事业单位加以细分,其中不能或不宜由市场配置资源的,细划为公益一类,由财政全额拨款；可部分由市场配置资源的,则划入公益二类,由财政差额拨款.
不同的公益属性则意味着不同程度的财政支持,公益一类与公益二类的界定,其要害就在于此.
在地方看来,《指导意见》太过笼统,“我们这里,按照相关标准分类,有很多套不进去,很多事业单位的职能不是那么清楚.”一位地方编制办工作人员说.
以妇幼保健院为例,目前属于财政差额拨款的事业单位,其内部诸如分娩等业务是市场化的,而产检、婴幼儿预防保健等业务则属于公共怎么写作.这种设置主要是基于地方财政压力,政府试图引导事业单位通过市场化手段自行造血,来供养公共怎么写作.
而在现实中,这一设置给牟利留下空间,使得部分事业单位转而追逐利益,偏离了公共怎么写作取向.
据中山大学行政管理学系主任倪星介绍,目前广州就在尝试将妇幼保健院拆分,市场化的部分可成立妇幼医院,公共怎么写作部分则划归疾控中心.
此次对事业单位分类仍然没有具体明确的指引,给地方留有一定的弹性空间.“之所以不对公益一类进行明确限定,可能就是考虑到地方经济发展不平衡.”但倪星担心,这样会导致与基本公共怎么写作均等化目标相悖.
仍以妇幼保健院为例,北京、广州等妇幼保健院已经高度市场化,其自身已具有很强的造血能力,而甘肃、青海等贫困地区妇幼保健院则更多需要财政投入.“但按照现有的分类原则,可能出现的结果是,发达地区具备的妇幼保健院能够得到财力的保障,获得全额拨款,而贫困地区的则被推向市场,其公共怎么写作能力被进一步削弱.”
因此,在倪星看来,事业单位分类必须要理清基本公共职责,“比如需要将哪些是公共卫生怎么写作,哪些属于基础教育等问题梳理清晰”.并由通过财政转移支付保障基本公共怎么写作的均等化.
就具体操作程序而言,在清理规范现有事业单位之后,由各省份编制部门拟订分类目录,制定分类方案,并征求机构编制部门意见后,报省级党委政府批准.
这种情况下,“与地方,地方政府与部门之间会有一个博弈的过程.”吴江说.虽然具体分类方案由地方制定,但有审批的权力.在《指导意见》原则下的博弈,将决定最终的分类结果.
此外,现有的事业单位都与政府行政机关有着紧密的联系,出于自身利益考虑,各个部门都偏向于将所属事业单位划入全额拨款的一类,在此现实下,如何平衡各方利益,实为难题.
政府愿放多少权
此次改革,提出建立“公共怎么写作体系”,并要强化保留下来的事业单位的“公益属性”.
在吴江看来,由于中国公共怎么写作缺口巨大,政府投入远远不够,对于公益性事业单位,要提高公共怎么写作的品种、覆盖率和质量,政府财政投入的力度应该加大.
但是这也带来新的问题,如何处理好未来政府与事业单位的关系.
《指导意见》提出政事分开,理顺政府与事业单位的关系思路.并要求行政主管部门减少对事业单位的微观管理和直接管理,强化规范和监管职责.对面向社会提供公共怎么写作的事业单位,探索管办分离,逐步取消行政级别.
在汪玉凯看来,上述原则要真正落地,难度很大.据他介绍,目前大部分事业单位都依附于党政机关存在,甚至有一些成为上级部门安排退休人员的场所.“未来,事业单位要逐步和党政机关脱钩,建立独立法人治理结构,包括对机构负责人的任命权、人员招聘的自主权.其中关键在于党政机关究竟愿不愿意放权.”汪玉凯说,“政府愿意退到哪里,事业单位改革就能前进到哪里.”
一个典型的例子是,近年来,在公立医疗机构“管办分离”的呼声下,多个地方于卫生局之外都成立了医管局,实现形式上的监督权和资产所有权的分离,但在实际上却依旧“管办合一”,比如北京等多地的医管局局长仍由卫生局负责人兼任.
打破这一僵局的路径之一是引入更多的社会力量,通过形成竞争,从而倒逼事业单位内部改革.
此次出台的《指导意见》提出,要放宽准入领域,推进公平准入,鼓励社会力量依法进入公益事业领域,并对其设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购写怎么写作等方面,给予与事业单位公平对待.
但在上百万个公益性事业单位的巨大存量面前,社会组织要获得一席之地谈何容易.“民营企业获得承认用了20年的时间,要培养社会组织,进行社会改革,可能更难.”倪星说.
而要通过引入新的社会力量,来促进公益性事业单位内部改革,将是一个更漫长的过程.
养老“双轨”挑战
在与行政部门艰难脱钩的过程中,涉及事业单位人员自身利益的收入分配、社保等问题无法绕开.
中国的养老保险制度自上世纪90年代建立,在企业职工中建立了城镇职工基本养老保险制度,形成企业、个人、国家三者分担的缴费模式.但改革未触碰机关、事业单位人员,仍保留着个人无需缴费、财政拨付退休金的旧模式,自此形成中国养老保险“双轨制”,因身份与机构性质而导致的养老金差距成为一个客观事实.
根据清华大学教授杨燕绥的研究,目前公务员、事业单位职工,平均每月退休金约为4000元－5000元,达到其退休前个人工资的80％,而企业退休人员工资平均每月仅1400元,而这个差距还在呈扩大之势.
根据《指导意见》对事业单位的三种分类,未来事业单位回归行政序列的,继续享受财政拨款退休金,系改革受益者,不存在阻力；经营性的事业单位,其本身多为自收自支型事业单位,已多年不享受财政拨款,职工多已按企业职工养老保险,进入现有社会化养老制度,改革难度也不大.
对于占大多数的公益性事业单位,《指导意见》给出的改革方向是：实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险,基本养老金实行社会化发放.这意味着,公益性事业单位也将参照企业职工建立基本养老保险制度.
既有经验已证明了改革的难度,2009年1月,山西、上海、浙江、广东、重庆五省市已先期展开事业单位养老保险制度改革试点,其主要方向便是参照企业职工基本养老保险制度展开.但由于企业养老金和事业单位退休金间的巨大差距,改革甫一出台即遭激烈,“事业单位退休金腰斩”之说不绝于耳.有媒体报道,广东等地一度掀起教职工提前退休潮,以求退休待遇不降低.鉴于此,目前,五试点省市改革均无实质进展.
究竟如何保持相关待遇水平不降低,《指导意见》给出的解决方案是,建立事业单位工作人员职业年金制度.
汪玉凯认为,事业单位养老保险改革,应当和公务员养老保障制度改革捆绑在一起,否则难以推进.中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文也建议,将公务员、事业单位职工一起纳入改革,并参照企业年金制度,提供全国统一的运营方式、投资工具、缴费方案.
深圳的经验或可参照.2010年6月,该市在聘任制公务员中建立职业年金制度,作为补充养老保障.职业年金实行不同的缴费比例：月工资总额在上年度社会平均工资3倍以内的,缴费比例为8％；月工资总额达到或超过上年度社会平均工资3倍的,缴费比例为9％,采用个人账户方式进行管理,由受托人管理职业年金,委托专业机构投资运营.
这是目前国内唯一的公务员养老保障改革试点,但这一改革更多的是增量改革,针对现有聘任制公务员和未来新进人员,并未涉及改革之前的人员.