本站原创中图分类号：D920文献标识：A文章编号：1009-4202(2011)08-000-03
摘 要我国已经在部分省市启动了立法后评估试点工作,相对于各地陆续开展的立法评估实践而言,立法评估的理论研究则刚刚起步.评估机关进行立法评估时,缺乏理论支撑,很大程度上,影响了立法评估工作的质量.本文对国内外有关立法评估的相关理论研究与经典文献进行综述,意在为我国立法评估提供理论基础.
关 键 词监管影响分析成本收益分析
一、关于监管影响评估制度的研究
1.美国
监管影响评估制度最初产生于美国.自1969年美国制定《国家环境政策法》以来,经过近40年的理论研究与实践探索,监管影响评估制度在美国已经形成了较为成熟的理论分析体系,并在实践中得到了广泛的应用.
JohnF.MorrallIII（2001）指出1975-2000年间美国监管改革与监管影响分析制度的成功建立与发展得益于自福特以来六位总统的不断努力,尤其是在里根总统时期形成了以强调效率、责任和透明度为主要目标的监管影响评估分析制度框架.此外,他认为有效的监管改革离不开监管影响评估的应用,因为其有利于提高监管的经济效率,使监管具有高度的责任性,保证监管对公众的透明度和开放度.Litan,RobertE.和Hahn,RobertW.（2004）回顾了美国监督影响评估制度在总统层面的建立与发展历史,即从尼克松的生活品质”评价程序（theQualityofLife）、福特的“监管对通货膨胀的影响报告”、卡特的“监管分析审核小组”、到里根总统12291号行政命令、乔治•,H•,W•,布什设立的竞争委员会（CouncilonCompetitiveness）、再到克林顿总统的12866号行政命令以及小布什时期的12344号行政命令.
2.欧盟
从2001年开始,欧盟逐步确立了监管影响评估制度,要求所有涉及政府与市场的重要立法、条例、规章、指令等议案,都要进行对经济的、社会的、环境的潜在影响分析.欧盟委员会（2001）《监管影响评估：改进欧盟监管行为的质量》对监管影响评估进行了详细介绍.2002年发布了第一个统一规范的监管影响评估框架性文件,对以前单一的、部门的、分散的监管影响评估进行了整合.2006年,欧盟公布了最新版本的监管“影响评估指引”征求意见稿,意在界定政府监管与市场的关系上,为欧盟和成员国提供监管影响评估的制度性框架.2007年《对欧盟委员会监管影响评估制度的评估》则回顾了欧盟监管影响评估制度的设立、执行和结果,并针对不足提出了改进意见.金融危机后,2009年欧盟又对监管影响评估的指引进行了调整与更新,详细介绍了影响评估的基础知识、程序以及主要的分析步骤,特别具体介绍了有关经济、社会、环境的影响评估分析如何开展.JonathanBWiener(2006)指出欧盟“更好的监管改革”是从美国运用成本收益分析进行监管审核和欧盟成员国引入的一项制度,并提出了扩大监管影响评估范围,扩大成本收益分析,集中专家审核、以及同样重视法律的事前评估与事后评估等四项建议.
3.OECD
经济合作与发展组织（OECD）早在1995年就建议各国政府在制定监管决策时需要考虑一些问题,基本形成了监管影响评估的分析框架.OECD（1997）介绍了监管影响评估在加拿大、英国、美国和澳大利亚等发达国家的应用与发展历史,并在此基础上提出了10条有益的建议,其中包括使用一贯而灵活的分析方法,与政策制定者有效沟通,公众的广泛参与等.OECD（2002）全面调查了美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本等成员国监管影响评估的具体实施情况；OECD（2006）指出监管影响评估没有单一的模式可循,其设计必须考虑国家的政治、社会、文化和法律背景.OECD（2008）针对监管影响分析制度框架的设计经验与教训进行了总结,对发展中国家如何理解和借鉴监管影响分析制度提供了指引.OECD（2009）强调了监管影响分析,作为促使监管政策连贯性与一致性工具的重要作用,指出了影响监管影响分析质量的决定因素,特别提到了监管影响分析的方法论体系的构建,包括估值、风险评估和成本收益分析,谈到了监管影响分析在公司治理领域中的应用.
4.中国
政府监管的理论基础是“市场失灵”,主要表现有信息不对称、公共产品与垄断问题.而监管影响评估的理论基础来源于现实中的“监管失灵”,表现为监管的无效果和监管的无效率,对社会而言即监管的成本严重超过了收益.席涛（2006）将管制理论的研究划分为四个分支,即公共利益理论,部门利益理论,监管型政府兴起理论以及管制的成本收益分析理论.他认为管制理论的发展演变反映了市场与管制互动中不断出现的新情况、新问题.
美国、欧盟和OECD建立监管影响评估制度,反映了发达市场经济国家监管改革的共识,通过评估法律法规对经济、社会和环境的影响意在提高监管效率.席涛（2007）指出美国从法律、行政命令上建构监管体制,建立了联邦层面OMB和OIRA集中审查和协调规章的机制,并主要采纳了成本收益分析制度与方法；而欧盟监管影响评估文件从提出到公布,既是欧盟和成员国对政府、市场和监管不断认识深化的过程,也是不断总结经验和完善监管规则的过程；OECD则通过建立有效的监管体制框架、监管政策、监管机构和监管工具的制度安排意在提高经济性监管、社会性监管和行政性监管的质量.梅黎明（2009）在监管影响评价的发展轨迹、程序、组织体系、原则和指标设计等方面,总结了欧盟、OECD的相同之处,即都建立有效的法律法规或者规范性指导文件,都在层面建立审查与协调机构,主要流程包括事前评价、事中评价和事后评价三个阶段等.俞荣根（2009）以重庆市地方性法规为研究对象,对地方人大立法后评估制度进行了研究,特别是对地方性法规质量评估的理论与实践问题进行了探讨.汪全胜（2010）对法律绩效评估机制进行了探讨,在对国外先进经验的介绍与借鉴的基础上,更多的立足与中国实践,对可操作性制度进行了具体设计.
二、关于成本收益分析方法的研究
1.成本收益分析的含义
Posner,EricA.（2001）通过对比成本收益分析与《行政程序法》,指出成本收益分析可以拟补《行政程序法》对监管目的与预期效果口头表述的模糊性,在考虑监管收益的同时考虑监管成本,并将成本与收益在统一口径下进行比较；通过对比成本收益分析与其他选择程序,认为虽然成本收益分析和其他选择程序,如风险对风险的分析等,都提供了可采纳的数值定量标准,但是成本收益分析的适用范围更大；通过对比成本收益分析与福利经济学中效率标准,指出成本收益分析可以通过量化成本与收益弥补福利经济学帕累托最优和卡尔多希克斯标准的不足,促使监管对福利增进或损失的衡量获得现实基础.
Cannon,JonathanZ.（2010）对成本收益分析进行了进一步地界定:主流的观点,即从福利经济学的角度对成本收益分析的界定,认为成本收益分析是实现社会总福利最大化的工具；非主流的观点,不是从福利经济学和整个社会财富最大化的角度,而是从利益偏好上来考虑,认为成本收益分析仅仅是对想要实现的效果与不想要发生的效果之间的权衡.
2.成本收益分析的建立
在美国三权分立的制衡体制下,成本收益分析的产生主要源于总统与国会在控制监管机构利益分配之间的分歧与总统集权制的加强,并依赖于总统行政命令的推动.Posner,EricA.（2001）在实证分析的角度,探讨成本收益分析的作用,即作为一种制度,其合理性主要依赖于能够帮助总统来监督监管机构.
其实想要对监管机构进行控制的早期尝试,在尼克松、福特、卡特执政时期就已经开始了.但是,具有开创意义的事件发生在里根执政时期,1981年里根总统颁布了12291号行政命令(Feb.17,1981),要求监管机构（内阁行政机构）在制定监管规章时要进行成本收益分析,而且要将报告提交给OIRA进行审核.老布什上台后继续奉行里根的12291,建立了辅助OIRA的委员会.克林顿时期颁布了12866号行政命令(Oct.4,1993),在对成本收益分析进行改进的基础上,将监管机构的范围进一步扩大,即要求独立监管机构也要进行成本收益分析.小布什时期的12344号行政命令也是在延续要求监管机构进行成本收益分析.可以说12344号行政命令备受争议,因为小布什主要运用成本收益分析怎么写作于私人利益集团,遭到了公共利益组织特别是环境组织的严厉批评.奥巴马执政后废止了12344,暂时沿用克林顿的12866.2011年1月18日,奥巴马颁布了13563号总统行政命令,进一步强化了12866号总统行政命令对监管影响分析,以及成本收益分析的重视与运用.
与总统相比,国会对成本收益分析的采纳则经历了较为漫长的博弈过程.20世纪90年代以前,采纳成本-收益法案只有《有害物质控制法》、《联邦杀虫剂》、《杀真菌剂》和《灭鼠剂法》.直到1995年的第104届国会要求政府对联邦规章的经济影响进行评估,并要求OMB提交给国会一个报告.CassR.Sunstein（1996）认为第104届国会当选标志着美国将转变为一个真正的后新政监管,成本收益国家,即无论在特殊的还是一般的领域,都要通过比较政府行为的成本与收益,来评估政策的执行,是美国自1946年《行政程序法》颁布以来,对监管制度最为深刻,最为根本的改革.
和国会一样,法院对成本收益分析也经历了一个由反对到逐步支持的过程.Posner,EricA.（2001）通过AmericanTruckingAssociations,Inc,vEPA与CorrosionProofFittingsvEPA案例指出越来越多的司法部分承认成本收益分析是监管过程中一个适当的并很可能甚至成为必备的部分.Cannon,JonathanZ.（2010）提到了奥巴马提名的联邦最高法院大法官SoniaSotomayor对EntergyCorp.v.Riverkeeper,Inc案件的最终判决,支持了成本收益分析在法院中的运用.
3.成本收益分析的评析
在成本收益分析在实际中得到广泛应用的同时,学术界有关成本收益分析的争论很激烈.
对成本收益分析支持的原因主要有以下三点：（1）提高监管质量；（2）产生利益增量；（3）方法优势.成本收益分析一方面增强了监管机构制定监管规章的合理性,对有限的监管资源根据市场效率进行了更为有效的资源分配；另一方面也为判断与评价监管机构绩效提供了重要信息基础.CassR.Sunstein,(2000,2001)指出成本收益分析具有合理性,因为他它可以提供更具体的程序来帮助消除公众与监管机构之间的认识偏差.成本收益分析带来的利益增量主要表现在两个领域：一是在经济领域,通过成本收益分析的法律法规往往能够带来正的经济利益；RobertH.Frank(2000)认为成本收益分析有助于实现社会总福利,将蛋糕做大对与富人和穷人来说都有利益,而任何通过成本收益分析检验的监管可以做大蛋糕,从而使每一个人可以得到比原来大的部分.二是在政治领域,成本收益分析可以在一定程度上解决各个参与主体的信息不对称问题,增加信任,进一步获得利益.Posner,EricA.(2001)从积极政治理论角度,通过委托写作技巧模型,发现成本收益分析可以使总统（国会）获得更多关于监管机构的信息,从而更好地控制监管机构,使监管机构得到总统（国会）的信任,进一步得到利益.成本收益分析在方法上的优势主要体现在两个方面的比较：一方面是成本收益分析与帕累托最优、卡尔多希克斯效率的比较；一方面是成本收益分析与其他可供选择的方法（如风险-风险）之间的比较.Adler,MatthewD.和Posner,EricA.(1999,2001)指出当偏好没有被扭曲或者可以被重新改造时,成本收益分析可以成为实现社会整体利益最大化的合理手段.他们指出相比福利经济学中衡量社会财富最大化的卡尔多希克斯效率与帕累托最优,成本收益分析具有可量化性与可行性.相比其他可供选择的方法,成本收益分析的适用范围更广阔.
对成本收益分析反对的原因也可以归结为以下三点：（1）降低监管效率；（2）利益操纵工具；（3）适用局限.成本收益分析往往会增加监管机构与纳税人的负担,而且,对于一些情况紧急的或者现实需要的监管,往往因为成本收益分析程序而耽搁拖延.HenryS.Richardson(2000)批评使用成本收益分析标准往往会不给可以更为明智地配置监管资源的考虑留有余地.DouglasA.Kysar(2009)指出成本收益分析忽视了环保署监管规章在道义上的紧迫性,一定程度上地损害了政府的公信力.成本收益分析可以成为政治利益的操纵工具,这一点在小布什执政时期很明显,也备受争议.布什利用监管评估程序和成本收益分析更多地是在为大企业集团谋利益,损害了宪法,遭到了公共利益组织,特别是环境保护组织的严厉批评.RobertPerks(2003)指出布什任期的OIRA通常会否决那些虽符合环境法精神,但不符合大企业集团利益与保守派意识形态的监管规章.Shapiro,SidneyA.andSchroeder,ChristopherH.（2008）,指出白宫对监管分析的管理记录显著地反映了政治利益对成本收益分析的影响,而且,在轶闻与实证中得到了进一步支持.成本收益分析最主要的适用局限性反映在成本和收益没办法或不容易进行量化的情形中.Shapiro,SidneyA.andSchroeder,ChristopherH.（2008）指出成本收益分析不能对成本和收益的精确度量限制了对监管规章经济效率的评价,而且白宫可以因此而否决不符合政治偏好的任何监管规章.此外,还有很多对成本收益分析监管记分卡的批评.Parker(2003)指出监管记分卡有重大错误,如存在贴现率较高、针对监管的内在取样偏见、事前预测的误导等问题,主张放弃或抛弃监管记分卡.
4.成本收益分析的发展与改进
针对成本收益分析存在的问题,很多学者提出了改进建议.Hahn,RobertW.（2006）对OMB的监管影响分析报告进行了介绍,指出了成本收益分析方法存在的问题,并给出了一系列建议,其中包括建议列表说明每一项成本收益的逐步推演过程.根据奥巴马的监管备忘录,2009年初OMB启动了关于改进成本收益分析的征求意见工作,这其中包括向很多学者征求意见,如EricA.Posner等.在EricA.Posner回复OMB负责人的信中,提到了对成本收益分析改建的10条意见：第一条建议明确指出应该保留成本收益分析而不是废止.他认为成本收益分析帮助监管机关以最小的成本将稀缺资源用于解决最需要解决的问题,有助于提高监管的透明性；第二条到第五条主要是针对成本收益分析的技术和方法,包括对于那些不能或不好量化的数据可以给出置信区间,建立中心数据库,以及折现的问题；第六条提到要注意分配公平；第七条针对监管机构对OIRA指导的忽视,指出应该通过加强OIRA的执行力促使监管机构遵守；第八条允许利益相关者提交可供选择的其他方案,只有当监管机构的方案的成本收益分析的指标更优时,才会得到OIRA的批准；第九条讲的是成本有效性分析；第十条最后指出要进行同业互查.
三、总结
在国外,有关立法评估的研究较为成熟与深入.美国、欧盟、经合组织均已相继建立了从提出法案、制定法律法规到事后评估的监管影响评估分析制度,并运用成本收益分析或者成本有效性分析方法,评估法律法规对经济、社会和环境的影响,意在提高法律的科学性与监管效率.而我国的立法评估试点工作则刚刚起步,为了更好地构建和完善法评估制度,深入学习美国、欧盟、OECD的理论研究成果,紧密结合我国立法评估遇到的实际问题,加强研究,为实践需要提供智力支撑.
此文为作者独立承担的“我国立法评估：制度、模型与方法的构建”课题成果.此课题被评为“中国政法大学2010年度博士研究生创新基金项目”.