政府应急管理的科学决策

政府应急管理是风险管理的一种,其主要包括应急措施的制订、事件识别、紧急反应、应急对策、处置、救援、善后及评估等一系列的管理行为.当出现各种灾害时应如何采取科学的决策,怎样建设应急管理体系,在面临环境、技术风险等带来的灾害时,社会大众如何承受环境、技术风险已成为应急管理的重要目的.

一、应急管理科学决策在预防和处置突发公共事件中的地位和作用

1.应急管理决策是突发公共事件处置的前沿核心.当前,由于各种突发事件频发,各级政府纷纷建立危机应急管理机制,就未来可能发生的危机事件的事前预警系统、事中的处置效果、危机事件应对的善后等环节作出规制,而在地方政府应急管理体系中,处于最核心地位的则是应急管理的科学决策过程.

2.应急管理决策水平关系到突发公共事件的处置效能.政府应急管理决策水平如何,直接影响着决策的质量和效果,另外,应急管理决策层的素质、决策手段以及决策前期对突发危机的真实情况和发展态势的掌握等,与应急管理决策水平都有着十分紧密的联系,从某种程度上讲,面对突发事件时地方政府的决策水平影响决策质量的高低,而突发事件的处置效能又与决策质量密不可分.

二、地方政府应急管理决策的现状

1.观念陈旧,主体单一.实践中,一些地方政府在对突发事件作出应急管理决策时,仍然采用行政惯性思维模式,观念比较陈旧,对政府机构和所属部门的力量依赖性强,另外,对非政府组织在应急管理决策中发挥的作用认识和重视不足,从而造成应急管理的主体较为单一,社会大众对应急管理的参与程度低.

2.条块分治,缺乏整合.地方政府辖区内总是有这样那样的直属、省市直属的单位.而长期以来我国在危机应急管理方面一直采用的是分灾种分行业的管理模式,对于应急管理的职责、衔接配合等没有明确的界定,“条”管理的单位,“块”不干预,反之亦然.条块分治情况下,面对突发公共事件,纵向无法直达,横向缺乏联系,决策难以有效执行.

3.经验决策,缺乏科学.在以往发生的突发事件中,地方政府在进行决策时的失误主要有：处置时忽视专家咨询、专业知识指导、决策支持系统（DSS）的辅助决策作用,往往依靠行政命令、行政指导,带有强烈的个人感彩.

三、建立地方政府应急管理决策的新模式设想

1.事前（预案规划阶段）决策模式.基于实际需要,事前决策模式的主要内容包括：（1）前期决策的任务（目标）.①组织机构整体框架设计、专业分工、责任落实.设立最高领导机构：市（县）突发公共事件委员会,应急管理协调各专业委员会；设立常设办公机构――市（县）应急管理工作办公室.②审定突发公共事件应急预案体系.应急预案体系首先必须有明确的指挥系统,即在突发危机事件中,谁应该是指挥者,谁应该辅助指挥,谁应在第一时间报告等一系列指令的上传下达过程必须清晰,以便在突发事件出现时快速作出反应,其次,确立启用现场外应急队伍的方法；再次,构建事态评估与应急决策的程序.（2）前期决策使用的原理和方法.应急管理中面对的都是社会经济系统中用数学模型无法进行精确描述的复杂型、复合型问题,网络层次分析法即适应这种决策的需要.如为预防并及时处置大型油库可能发生的火灾灾害,消防部门则应在油库附近地段设立一个消防中队.（3）事前决策支持系统.事前决策支持系统包括专业委员会或专家咨询组；人工智能决策支持系统.

2.事中（应急处置阶段）决策模式.（1）事中决策的方法.决策属于非规范决策,决策目标追求“相对满意”结果,确定“实际可行”方案.目标顺序：保证人民生命――减少财产损失――缩小社会影响.①现场分析决策法.决策者“在进行政策工具的具体选择时,往往不能适当地多花一些时间来做分析的工作”.政策分析人员必须区分优先的次序、风险的大小、成本效益的多少,不仅要看当前的,也要看将来的.对每一选项,政策分析人员必须了解它使用的词汇,支持者、反对者和提出建议和实施的时间表.②直觉决策法.运用该种决策方法进行决策时,需要依赖于决策者的直觉以及已有的知识和经验.通过直觉决策,能够防止“贻误战机”,造成公众生命和财产的重大损失,以及发生更加严重的次生和衍生灾害.（2）事中决策的分析论证.事中决策的分析论证也包括可行性论证和逆向论证,逆向性论证也即反向论证,即从相反的角度去论证决策的不可行性.

3.事后（恢复重建阶段）决策模式.事后决策的任务（目标）主要包括：（1）调查与评估.通过比较执行管理活动的资源消耗和所获得的利益来确定某一项政策的实际施行效果.（2）恢复重建.启动恢复计划和措施,组织开展各种善后工作,开始实施各项恢复重建工作.

四、地方政府应急管理科学决策的政策建议

1.加快应急管理预案体系建设.进行风险分析和应急能力评估,为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料,提供划分预案编制优先级别的依据.

2.运用网络平台和技术支持提高应急管理决策水平.从应用整合、业务整合和数据整合三个层面建设应急信息处置平台,使分布于不同地理位置、不同行业、不同领域的领导和专家组成统一协同工作的虚拟指挥中心.通过应急减灾信息系统,虚拟指挥中心可以控制不同的企业应用,处理不同的业务流程,控制不同的数据资源.重视决策支持系统在应急管理决策中的作用,注重听取和采纳专业委员会和专家的意见和建议,提高应急管理决策的科学化程度,改进决策质量.

3.构建柔性行政指导的应急管理新格局.在宪法、法律和规则允许的限度内,各级政府和行政机关在处置突发危机事件中,需要以人为本,采取积极适度、刚柔相济的应急管理措施,选择采用“劝告、说服、警示”等行政指导措施,与各项行政指令相配合,寻求行政相对人同意或协力,从而实现处置危机应对的行政目标.目前,在我国现有的关于公共危机安全管理的应急法律法规中,并未明确确立行政指导措施.笔者认为,今后我国在修订现行的应急管理法律法规或在条件成熟时,应完善或通过立法将行政指导纳入应急管理法律规范,内容应主要包括行政指导的原则、方式、程序、监督、责任、救济等.同时,要充分实现行政指导措施在应急管理中的积极作用,还需完善行政指导的运行机制,创造其运行的良好环境,尽量避免其负面效应,为创建更加完善的应急法制体系提供理论支持. 4.落实绩效考核与责任追究机制.应急管理作为一项系统性工程,往往牵涉到政府管理工作的方方面面,各地、各部门由于对应急管理的重视程度存在差异,以致于当前我国各地的应急管理进展不平衡,因此,我国在应急管理中应该实施绩效评估,发挥其示范带动、宣传推动、考核促动的作用,可以确保应急管理政策措施执行无盲区、无弱化.绩效评估作为政府应急管理制度创新和有效管理的工具,能够使政府在行政管理各环节实现行政资源的合理配置和使用,从而避免应急管理资源的重复建设和铺张浪费,实现降低行政成本和提高行政效率的目的.因此,构建并完善应急管理绩效考评与责任追究体系是当前的重要任务之一.

5.重视网络舆论危机应急工作.网络公共舆论在表达社会大众的思想和感情方面发挥着巨大的作用,同时,网络公共舆论也是政府了解民意、体察民情的重要途径之一,因此,对待网络舆论危机不能采用简单的封和堵的办法,而应树立与时俱进的原则与方针,快速抢占先机.为此,政府应重点把握四个方面的原则：第一,开诚布公原则,工作中有差错就虚心、坦诚地接受媒体的舆论监督,以人为本,出发点是为老百姓的切身利益,而不是为了谋求个人政绩或某些少数人的私利,一切都没有什么隐瞒的,让广大老百姓有充分的知情权；第二,及时处理原则,当出现网络舆论公共危机时,各级政府应在第一时间了解具体事件的发生原因和发展趋势,并立刻作出回应,占领公共舆论制高点,正确引导公共舆论导向（很多地方没有处理好突发事件,与没有做到第一时间处理有直接关系）；第三是依法行政的原则；第四是宜疏不宜堵的原则.

五、把创新社会管理与维护公共安全相结合

1.完善社会治安防控体系.社会治安防控体系建设是构建社会主义和谐社会、促进经济社会协调发展的保障工程,是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的基础工程,也是经济社会发展的迫切需要.要按照科学规划、分类建设,政府投入与社会投资并重,信息资源共享和综合利用相结合及“实用、可靠、先进、安全、经济”的原则,以社会化、网络化、信息化为重点,推进“天网工程”建设,构建城市立体治安动态监控网络.

2.健全矛盾纠纷调处机制.当前,我国要构建和谐稳定的社会环境,就需要及时、准确的处理人民之间发生的各种矛盾,将各种社会冲突化解于萌芽之中,使各种利益关系得到平衡.为此,要健全完善调解工作网络,建立健全矛盾纠纷调处机制,做好件的预防预测、组织保障、排查、应急、责任落实等,提升地方各级政府的应急管理决策能力和水平.对矛盾纠纷发生的条件和原因认真分析,并掌握各种矛盾发生发展的规律和趋势,提高对社会矛盾及民间纠纷的预测能力,从而使各级政府能够主动工作,提前介入,把各种矛盾从源头上化解,将重大件的发生扼杀在摇篮中.