本站原创“三个条例仍在修订中.”
见到民政部民间组织管理局（以下简称民间组织管理局）副局长李勇,问及《社会团体登记管理条例》在国务院法制办的修订进展时,坐在转椅上的他,回头看了看电脑,语气有点无奈.
李勇说,去年3月,民政部便将《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》（以下简称“三个条例”）的修订草案上报至国务院法制办,此后一直未提交国务院常务会议审议.
3月19日,第十三次全国民政工作会议在北京举行.国务院总理温家宝在讲话中明确提出“要加快社会组织登记管理体制的改革,简化登记管理的程序,对一些社会组织采取直接登记的形式”.3月22日,在清华大学公共管理学院的学术沙龙上,民间组织管理局局长孙伟林谈到温家宝总理的表态时说,“一个大国总理能够讲到这个程度,要求得这么清晰,还要怎么到位呢?”
孙、李两位局长认为,推动社会组织改革的时机已经到来.但国务院法制办一位不愿具名的官员向《中国新闻周刊》表示,如无特殊情况,“三个条例”在2012年无望出台.
双重管理体制已经过时
修法核心是建立“直接登记”新体制,彻底改变过去那种备受诟病的“双重管理体制”.
1989年国务院颁布《社会团体登记管理条例》,要求“申请成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备”.
这一思路在1998年重新修改的《社会团体登记管理条例》被沿用至今.孙伟林认为,“这种管理体制的好处是,它保证了社会组织在政治上都是可靠的.”
1950年,政务院颁布《社会团体登记暂行办法》,依法取缔各种反动社团.据民政部原社团和民办非企业单位登记管理司司长吴忠泽的统计,20世纪50年代初,全国性社团只有44个.60年代也不到100个,地方性社团为6000个左右.
“”期间,社会团体登记管理工作彻底陷入瘫痪.
到上世纪80年代,尽管在改革开放后,逐渐多元化的社会有了孕育各类社会组织的需求,但李勇认为,政治上可靠仍然是社会组织管理体制得以建立的重要原因.
到1989年,全国性社团剧增至1600个,地方性社团达到二十多万个,可见双重管理体制在当时所激发出来的活力.然而,随着时间的推移,这种体制的弊病也越来越凸显出来.
“主管部门把关本身就意味着承担责任,要是不熟悉社团的负责人,很多业务主管单位是不愿意承担管理责任的.”李勇认为,带来的结果是,“这个体制原意是挡住政治上不可靠的社会组织,带来的副作用却是,把不该挡的全挡住了.”
能够找到主管单位的更多是各个政府部门的“自己人”.孙伟林说,“相当一部分社会组织都有浓厚的色彩,利用业务主管单位的权威开展工作.”
找不到主管单位的社会组织则私下活动,造成的后果是,大量社会组织游离在监管之外.
李勇给了《中国新闻周刊》一组数据,“目前在民政部登记的各类社会组织将近46万家,据我们的保守估计,大概还有这么多的社会组织没有登记进来.”
清华大学公共管理学院教授王名多年来一直研究中国社会组织,他的数据更惊人,“我们自己长期的观察是,没有登记的应该在300万到400万家.”
王名认为,“因为很多社会组织没有登记,谁也搞不清准确数据.但不管是哪一组数据,都说明有相当一部分社会组织没有登记注册,这些社会组织仅仅因为一个主管单位的问题就无法获得合法身份.”
在那次沙龙上,李勇说,“我很遗憾地告诉大家,我国社会组织的登记率,近几年每年净增长仅仅维持在2%到3%.”这样一来,原为保证社会组织政治上可靠的双重管理体制,却使得更多的社会组织处于监管真空状态.
李勇断言,“双重管理体制的作用已经发挥到了尽头,所有的优势都已经告一段落,面对新情况、新问题必须要进行改革.”
不用担心社会组织反政府
到了2000年后,尤其是中国加入WTO,民间成立社会组织的需求一下子膨胀.广东的探索给了全国改革一剂强心针.
“我们再怎么研究、设想,都没有说服力.广东进行探索后,就有了宝贵的实践经验.”谈到这里,李勇的情绪激动起来.
孙伟林告诉《中国新闻周刊》,“我们当时想推进改革,但在全国范围内做起来比较难,正好广东出台地方立法先走一步,我们当然非常支持.”
2008年民政部第一次派出专门调研组去广东,“这个调研很重要,我们真正发现改革是可行的.”
对于民间组织管理局来说,他们最关心的是,放宽社会组织登记门槛,会不会出现有人担心的社会组织跟政府作对的情况.
孙伟林说,当时民间组织管理局一直在观察,风险到底有多大.他们惊喜地发现,“广东的改革步子很大,但社会组织与政府唱对台戏的情况并没有出现.”
李勇的解释是,绝大多数社会组织的负责人都有责任感,是社会精英,更加强调沟通而不是对抗.另一个原因是,他们愿意登记,就表明愿意接受法律监管,也就有了内部治理,对自身的行为有约束力.
2009年7月,民政部与广东省签订“部省合作协议”,其中推进社会组织改革与发展被列为第一项.迄今为止,民政部已和17个省份签订了合作协议.北京、天津、浙江等省市已先后探索双重管理体制改革,实行部分社会组织的直接登记.
2010年,民政部就将首次社会组织改革经验交流会放到广东举办.李勇说,“这次会议非常重要,各地充分交流,坚定了信心,形成了改革的合力.”
“可以说,通过广东的探索来看,当时担心的情况并没有出现,新的体制已经建立.”孙伟林语气非常肯定.
到2011年,国家“十二五”规划纲要中,首次设专章阐述“加强社会组织建设”的改革思路,明确了“20字方针”：统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管.
千呼万唤不出来
尽管如此,真正要推进改革却并不容易.
“千呼万唤就是不出来,十年磨一剑就是不出来,百万个社会组织期待它就是不出来.”对改革的迫切心情,李勇丝毫也不掩饰.
“三个条例”草案修改完之后,民政部曾在与地方广泛征求意见.“征求了五六十个部门和地方政府的意见,实际上大多数都同意这个改革思路.”孙伟林说.
但“三个条例”迟迟不能出台,李勇认为,实际上仍然受困于一种根深蒂固的偏见,现在有人对社会组织的理解好像就是与政府作对,“社会组织是一把‘双刃剑’.最重要的是要研究和探索如何发挥这类组织的积极作用,而抑制其消极作用.其实,社会组织可以帮助政府部门做很多工作,不能只看到一些主观上担心的东西,对这些积极作用却视而不见.”
统计数据显示,到2010年,全国社会组织专职工作人员达540万人,工作人员500多万人,还有注册的各类志愿者2500多万人.仅解决就业一项,社会组织的作用就不容小觑.
要说作用,最显而易见的恐怕还是公益慈善.社会组织每年募集资金100多亿元用以减贫济困、救灾防灾等；兴办民办幼儿园8.3万个、占全国总数的62％,民办高校640所、在校学生占全国高校在校学生总数的19.4％.
对于风险,李勇有自己的理解.2007年10月至11月,李勇随国家行政学院第13期厅局级公务员进修班,赴美国纽约州锡拉丘兹大学马克斯维尔公民与公共事务学院学习.
这次学习给他留下深刻印象.从美国数以百万计各种各样社会组织中,李勇发现它们有一些共同的特点,比如组织性、自愿性、自治性、非政府、非营利、非政治.
美国税法要求,作为非营利组织,他们不能从事任何政治活动,不得参与竞选,即不支持或反对任何公共职位候选人.
只要违反法律,免税资格和政府购写怎么写作的资助就可能被取消,那这个组织就可能死掉,这样的法律规定对社会组织来说是很有约束力的.
在李勇看来,中国社会组织发展与监管的方式,可以让登记管理机关在前面工作,统一起来,相关政府部门加强过程监管,同时加强党对社会组织的领导.
李勇解释说,即便是直接登记,按照“20字方针”,也不是所有的申请都会获得批准,申请者要依法依规申请,登记管理机关要依法依规审批.违法违规的申请肯定不会得到批准.
实际上,民政部早就做好了改革之后如何监管的准备.20多个配套政策草案早已制订出来,但由于“三个条例”迟迟未能修改,这些配套措施职能也无法发布.
对于阻力,有官员私下说：“改革无疑也给各个部门提出挑战,以前都是‘自己’人才被允许登记,放开后只要通过登记的社会组织,和哪个部门职能相关,他就要监管,这个责任自然大了很多.别说愿不愿意,他可能现在连这个编制、人员都没有.”