我国学前教育公共怎么写作体系的构建

[摘 要]我国学前教育事业已进入新的发展阶段,构建符合我国国情的完备的学前教育公共怎么写作体系势在必行.从历史经验看,以底线公平为基本价值取向构建学前教育公共怎么写作体系是可行的选择.为此,本文论述底线公平视角下我国学前教育公共怎么写作体系构建的基本原则、主要特征和必需的制度保障.研究者认为,构建底线公平的学前教育公共怎么写作体系,必须解决现行制度设计的二元化和碎片化问题,建立城乡一体化的学前教育政策体系：合理划分与地方的事权与财权,全面调整学前教育财政支出结构；健全学前教育公共怎么写作供给的治理结构,坚持学前教育复合式供给机制改革；以民生为导向,建立以公共怎么写作为取向的政府绩效评价体系和科学的奖惩问责机制.

[关 键 词]学前教育；公共怎么写作体系；底线公平；政府主导

[中图分类号]G617[文献标识码]A[文章编号]1004-4604（2014）01/02-0003-06

自《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）明确提出要“努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共怎么写作体系”以来.我国地方政府纷纷对此进行了积极探索.三年来,各种学前教育政策不断出台,学前教育投入逐年提高,普惠性学前教育资源不断增加,学前教育事业已经进入新的发展阶段.那么,究竟什么样的学前教育公共怎么写作体系才符合我国国情?从历史经验看,单一的政府供给道路走不通,完全的市场供给道路也不可取,要切实实现“保障公平与兼顾效率”,满足当前民众多样化的学前教育公共怎么写作需求,以底线公平为基本价值取向构建学前教育公共怎么写作体系是可行的选择.

一、我国学前教育公共怎么写作体系构建的基本价值取向——底线公平

明确的基本价值取向是进行政策选择的必要前提,甚至可以决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度.等学前教育公共怎么写作体系的构建是作为当前我国完善和保障民生制度安排的重大任务而提出的,是深入贯彻落实科学发展观的重要体现.因此,促进公平是学前教育公共怎么写作体系的基本价值取向.由于不同的人对公平的理解存在差异,因此在构建我国学前教育公共怎么写作体系的过程中,笼统地谈公平是远远不够的.学前教育公共怎么写作体系构建必须遵循底线公平原则.

底线公平是景天魁于2004年提出的,它是一个描述和确定社会公平度的概念,即围绕经济社会发展需要,从我国现阶段的基本国情出发,从我国教育与学前教育事业发展改革的现有水平出发,从百姓（最大多数人民群众）最迫切、最基本的需要出发划出一条线——“底线”.这条底线划出了社会成员权利的一致性和差异性,底线以下部分表现的是权利的一致性,底线以上部分表现的是权利的差异性.所有公民在这条底线面前所具有的权利一致性就是“底线公平”.需要特别强调的是,底线公平不等于“低度公平”,更不是“低水平的公平”.它是就政府必须保障的、必须承担的责任而言的,是责任的“底线”.这条底线以上或以外的部分,可以由市场、企业和社会组织,甚至个人去承担,可以灵活多样,有差别.因此,底线公平与以往的公平理论不同,它既承认权利的无差别性,也承认权利的有差别性,优先强调“无差别的公平”,同时也重视“有差别的公平”,是一种全面的公平观.

以底线公平为基本价值取向构建的学前教育公共怎么写作体系可分为“底线学前教育公共怎么写作”和“非底线学前教育公共怎么写作”两个层次,前者具有一致性,是“无差别的学前教育公共怎么写作”；后者具有差异性,反映民众需求的多样性和偏好性,是“有差别的学前教育公共怎么写作”,详见图1.根据底线公平的基本价值取向,在提供学前教育公共怎么写作时,应该且必须优先保障“底线学前教育公共怎么写作”,然后才是“非底线学前教育公共怎么写作”.

二、我国学前教育公共怎么写作体系构建的基本原则

学前教育公共怎么写作体系作为教育公共怎么写作体系的一个重要组成部分,是全面建设怎么写作型政府的内在要求,对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益等都具有十分重要的意义.因此,在构建学前教育公共怎么写作体系时必须重视制度设计、系统规划、整体推进,其基本原则如下.

1.弱势优先,面向全员

弱势群体相对于强势群体而存在,反映了社会上客观存在的不平等.在很大程度上,弱势群体的大量存在是我国各项保障制度和公共支持长期落后造成的恶果.弱势群体处于社会分层体系的底层,自我保障能力较弱,需要政府给予必要的保障.并且,优先保障弱势群体可以获得最大的社会效益.实践表明,同样一笔钱,用于满足穷人、弱者的基础性需求比用于满足富人、强者的非基础性需求,其社会效益要大100倍以上.同时,国外长期的实践与经验也表明,优先保障弱势群体接受学前教育,不仅有利于国民整体素质和社会经济水平的提高,更有利于打破贫困的代际循环,促进社会公平与稳定,甚至增强国家综合国力与国际竞争力.因此,无论是从社会公平还是效率的角度出发,以底线公平为基本价值取向的学前教育公共怎么写作体系构建的首要原则是弱势优先,面向全员.根据这一原则,政府在制订学前教育公共怎么写作的相关政策时,应优先考虑弱势群体与弱势地区.

2.政府主导,多元参与

政府主导,多元参与原则主要是指要处理好政府与社会、政府与市场之间的关系.新中国成立后我国学前教育一直奉行“两条腿走路”的发展方针,政府与社会都是发展学前教育的重要力量.然而,20世纪90年代后很长一段时间,我国一度弱化了政府发展学前教育的责任,致使学前教育过度市场化,质量严重滑坡,事业发展遭受重创.直至《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确提出“政府主导,社会参与,公办民办并举”的发展方针后,学前教育事业才再一次迎来了春天.实践表明,要构建学前教育公共怎么写作体系,必须坚持政府主导,多元参与的原则.同时,底线公平也要求构建学前教育公共怎么写作体系时必须坚持政府主导,多元参与的原则.在满足底线学前教育公共怎么写作需求上,政府是第一责任人；在满足非底线学前教育公共怎么写作需求上,政府应充分动员社会力量,自己做好监督、管理、指导与帮扶等工作.需要特别强调两点,第一,“政府主导”并不等于“政府全责”,政府不应该也不可能承担所有提供学前教育公共怎么写作的责任.第二,社会力量也可以提供底线学前教育公共怎么写作,如普惠性民办园就是提供底线学前教育公共怎么写作的机构.3.可持续发展

可持续发展原则强调处理好短期发展与长远发展之间的关系.学前教育是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业.美国高瞻佩里学前教育计划的研究结果表明,优质的学前教育对贫困儿童早期的认知和社会发展有重要意义,对其成年后的学业成就、经济状况、犯罪率、家庭关系和健康状况均有积极影响.可见,在构建学前教育公共怎么写作体系时必须明确追求长远发展与社会效益,不可持续的学前教育公共怎么写作体系难以促进社会公平.因此,我国除了要注重扩大学前教育怎么写作的覆盖面,保障幼儿接受学前教育的权利公平、机会公平与规则公平外.更要注重学前教育怎么写作的质量,尤其是教师队伍的质量、教育活动的质量等.需要特别指出的是,学前教育公共怎么写作体系的构建必须保持适度、科学合理的发展速度与规模,既不能仅仅停留在一般的规划或会议部署上,也不能只讲究一时的轰轰烈烈,搞运动式推进.

三、我国学前教育公共怎么写作体系的主要特征

1.水平特征：以基本性怎么写作为主,以非基本性怎么写作为辅

在公共怎么写作水平上,我国学前教育公共怎么写作体系应该以基本性怎么写作为主,以非基本性怎么写作为辅.首先,我国学前教育事业发展的现状决定了学前教育公共怎么写作必须以基本性怎么写作为主.当前我国学前教育事业发展面临的根本矛盾是民众人园需求的日益增长与普惠性学前教育资源的严重不足.尽管近年来我国学前教育得到了跨越式发展,但我们必须正视当前我国学前教育普及率仍然不高的问题.2012年,我国学前教育三年幼儿毛入园率为64.5%,也就是说,尚有近1/3的幼儿没有机会获得学前教育怎么写作,农村这一比率更高.其次,国家已从顶层制度设计上明确了我国学前教育公共怎么写作必须以基本性怎么写作为主.2010年出台的“国十条”强调把发展学前教育、构建学前教育公共怎么写作体系作为落实教育优先发展战略的重点领域,并强调这一公共怎么写作体系必须“坚持公益普惠”的基本方向,达到“覆盖城乡、布局合理”的资源配置要求,完成“保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”的核心任务.可见,在当前乃至今后相当长一段时间内,我国学前教育公共怎么写作必须以提供基本性怎么写作为主,以提供非基本性怎么写作为辅.

2.结构特征：保底不保顶

在公共怎么写作体系的结构上,我国学前教育公共怎么写作体系呈现出“保底不保顶”的特征.以底线公平为基本价值取向构建的学前教育公共怎么写作体系是一个“中间大两头小”的体系（见图2）.在这个体系中,政府的作用是保底不保顶.处于底层的主要是革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区等弱势地区的绝对弱势群体,他们是需要政府优先予以保障的对象,政府应出资为其提供有质量保障的学前教育公共怎么写作.处于第二层的主要是农村地区、城乡结合部以及城市中的困难群体等相对弱势群体,他们同样在社会、经济、政治及文化系统中处于不利地位,也需要政府给予必需的保障.处于第三、四层的是数量相对庞大的中等收入群体,他们在政府、社会、家庭合理分担机制的保障下能享受到一定的学前教育公共怎么写作.处于顶层的是强势群体,他们在社会、经济、政治及文化方面通常占据广泛的资源,具有很强的自我保障能力,可以自行负担费用以享受学前教育公共怎么写作.可见,以底线公平为基本价值取向的学前教育公共怎么写作体系实质上是一种保障底层群体享受学前教育公共怎么写作权利的模式.

3.功能特征：补救性与发展性相结合

学前教育公共怎么写作体系具有多方面的社会功能,但从解决与预防社会问题的角度看,它体现出明显的补救性与发展性相结合的功能.补救性功能是当前构建学前教育公共怎么写作体系的首要功能,集中体现在政府通过运用各方力量重新分配社会资源以为民众提供普惠性学前教育,如政府采取有力措施在短时期内一定程度上缓解存在已久的“入园难”“入园贵”等问题.需要特别强调的是.这里的补救性功能是“双重的”,第一,从对象上说,首先强调政府要优先满足弱势群体的学前教育需求,确保弱势群体的受教育权利.第二,从学前教育需求看,强调政府要优先保障底线学前教育公共怎么写作需求.发展性功能集中体现在预防社会问题的发生方面,比如,消除或缓解那些会使人们陷入接受学前教育怎么写作困境的因素.举例来说,为避免出现或缓解“入园难”或“入园贵”问题,政府可提前规划配置足够的普惠性学前教育公共资源.

四、我国学前教育公共怎么写作体系的制度保障

我国学前教育公共怎么写作体系的构建是一个系统工程,必须系统筹划,积极落实,有序推进.具体而言,必须做到以下几点.

1.解决现行制度设计的二元化和碎片化问题,建立城乡一体化的学前教育政策体系

完善的政策体系是学前教育公共怎么写作体系构建的制度基础.2010年以来,尽管和各地都出台了一系列积极发展学前教育的政策,但缺乏学前教育事业发展政策方面的顶层设计.目前,一些重要政策的出台,通常具有强烈的应急性,表现出明显的二元化和碎片化特征.我国各地区出台了很多不同的学前教育政策,同一政策在城乡间、群体间、区域间实施的情况也存在很大差异.因此,我国学前教育公共怎么写作体系构建的首要目标,就是解决现行制度设计的二元化和碎片化问题,建立城乡一体化的学前教育政策体系,由国家确定基本、统一、规范的学前教育政策.

2.合理划分与地方的事权与财权,全面调整学前教育财政支出结构

科学合理的财政体制是学前教育公共怎么写作体系顺利构建的保障.要建立与“覆盖城乡、布局合理”的学前教育公共怎么写作体系目标相适应的财政投入体制,首先,必须重新划分与地方的事权与财权.当前,中国地方政府总收入占全国GDP的50%左右,却要负担70%以上的支出责任,事权与财权极不匹配.根据事权与财权相匹配的原则,如果不改变现行政府间的职责分工,就需要重新确定与地方政府间的税收分享比例,扩大地方财政的税收资源；如果不改变现行分税体制下与地方的财权划分状况,就必须重新明确各级政府间的职责分工.考虑到构建城乡一体化的学前教育政策体系这一目标,研究者认为,在财权划分状况不变的情况下重新设计与地方政府的职责分工有一定的可行性.具体而言,政府要把重点放在推动学前教育立法、制订学前教育发展目标、考核标准和规章制度上；承担保障老、少、边、穷、民族地区弱势群体普惠性学前教育的责任；研究制订财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中的底线比例并明确人均财政性学前教育经费标准；研制学前教育生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准；设立制度化的专项经费,支持农村、边疆、贫困、民族地区发展学前教育；通过加大转移支付,对财力薄弱的省份与地区给予特殊倾斜支持甚至全额支持.省级政府要承担落实学前教育方针政策的责任,分析和预测当地经济、社会和人口等的发展对学前教育的需求,统筹规划学前教育公共怎么写作的类型和层级结构；承担缩小城乡和不同市县之间学前教育发展差距的责任；切实加大对省域内农村等弱势地区条件简陋、基础薄弱的幼儿园及教师工资待遇等薄弱环节的投入与保障力度；整体规划并加强幼儿师范教育,制订全省在职教师和园长培训规划与考核办法；担当学前教育发展评估责任,组织评估辖区内学前教育公共怎么写作保障程度和水平,建立城乡统一的指标体系,确定评估主体、评估方法、评估结果使用等.市县政府应切实承担起管理指导县域内学前教育发展的主体责任,加强落实上级教育政策的职责；建立市县辖区内统一、不低于省级最低标准的学前教育公共怎么写作标准,据此在不同园所之间分配教育财政经费；规范幼儿园教师人事聘任、考核,依据县级财力优先保证编制内幼儿园教师的工资、津贴与福利待遇,督促并支持各类性质幼儿园落实非在编教师的基本工资待遇、社会保障及福利等；保障县域内幼儿园的合理布局、规范运转.乡镇政府不承担学前教育投入责任,只负责学前教育的基本管理、指导与监督工作,但提高学前教育质量是乡镇政府的基本职责之一.其次,还必须全面调整学前教育财政支出结构,一方面,提高财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中的比例,从财政性教育经费支出的“存量结构”方面建立制度化、弹性化的学前教育公共怎么写作投入增长机制.另一方面,要努力构建以优先发展普惠性幼儿园为主的公共财政支出结构,鼓励并引导各类幼儿园向普惠性方向发展.同时,要打破公民办壁垒,加大对各类普惠性幼儿园的投入力度；积极探索合理利用公共财政盘活已有各类小规模民办园的政策举措.3.健全学前教育公共怎么写作供给的治理结构,坚持学前教育复合式供给机制改革

当前,我国政府正向公共怎么写作型政府转变,其重中之重便是推进公共怎么写作供给机制和方式的创新,设计公平高效的公共怎么写作模式.鉴于当前我国学前教育公共怎么写作仍存在公平不足、发展失衡、资源总体匮乏等问题,我们必须解决现行制度设计的二元化和碎片化问题,健全学前教育公共怎么写作供给的治理结构,坚持学前教育复合式供给机制改革.也就是说,在构建学前教育公共怎么写作体系的过程中,必须在确立政府主导地位的同时充分发挥市场机制与社会机制的作用,不断深化和细化学前教育公共怎么写作供给中各参与方尤其是政府的角色定位与职能分工.一方面,政府是提供底线学前教育公共怎么写作（普惠性学前教育）的首要责任人,必须制订学前教育公共怎么写作的规划、政策和标准等,并且要加大对学前教育公共怎么写作的财政支持与监管、指导的力度,以提高学前教育公共怎么写作的质量和效益；另一方面,政府也是保障非底线学前教育公共怎么写作质量的最终责任人,必须强化对市场机制与伙伴关系的规制,动态评价市场及其伙伴的怎么写作质量,并建立相应的监管机制与退出机制；同时,政府还要大力培育社会组织,提供与其供给学前教育公共怎么写作相适应的保障、激励与监管机制,最终形成“政府主导,社会协调,公众参与”的复合式供给机制.

4.以民生为导向,建立以公共服,务为取向的政府绩效评价体系和科学的奖惩问责机制

健全的政府绩效评价体系与科学的奖惩问责机制是学前教育公共怎么写作体系有序构建的保障.长期以来,我国对政府及其官员的绩效评价在一定程度上是以追求更高的GDP为取向的,这就直接导致部分地方政府及其主管部门官员对学前教育认识不到位、重视不足,不作为、不尽责甚至有意推卸发展学前教育的主导责任.在新的时代背景下,要构建有序的学前教育公共怎么写作体系,首先必须改变以往以GDP为主要取向的政府绩效评价体系,按照和谐社会和科学发展观的宗旨,建立以公共怎么写作为取向、多指标并行的评价体系.各级政府及相关部门应通过制订事业发展目标与计划,按照工作职责把学前教育公共怎么写作体系构建纳入目标管理的范畴,确保各级政府、各相关部门各司其职,齐抓共管,以此强化政府的主导作用,为全体社会成员提供普惠性的学前教育公共怎么写作.同时,在学前教育公共怎么写作体系构建过程中,应建立科学的奖惩问责机制,将学前教育公共怎么写作体系构建情况纳入各级政府教育督导考核范围,将督查结果作为考核各级政府、各相关部门工作业绩的重要指标,负责人职位晋升等的重要依据.对于学前教育公共怎么写作体系构建与探索成绩突出、效果良好的地区和责任人,应进行有影响力的宣传、表彰与奖励；反之,则进行责任追究与问责,并责令其在限期内重新研究制订科学、适宜的事业发展目标、规划与路线图.