监狱执法风险制度

摘 要：随着社会文明程度的提高和法治化的推进,国家、监狱和社会公众对监狱人民的执法水平和效能的要求越来越高,监狱的职业压力越来越大,给监狱工作造成了不小的负面影响.对导致监狱执法风险的制度进行分析,并通过制度重构来减少执法风险势在必行.

关 键 词：监狱；执法风险；制度；分析

中图分类号：D926.7文献标志码：A文章编号：1002-2589（2013）13-0105-02

近年来,随着社会文明程度的提高和法治化的推进,国家、监狱和社会公众对监狱人民的执法水平和效能的要求日益提高,监狱的职业压力越来越大,给监狱工作造成了不小的负面影响,干警执法稍有不慎就可能导致处分、刑拘乃至被追究刑事责任,监狱的负面情绪越积越多.监狱执法风险是多种因素综合作用的产物,本文仅就其制度原因略做分析,以期通过制度重构来减少监狱的执法风险.

一、当前对监狱执法及权利保障制度的缺失

（一）法律法规给监狱执法活动留下过大的自由裁量空间

监狱自由裁量权是指监狱在没有法律法规明确规定的情况下,为实现对罪犯的教育改造,根据法律、法规所确定的原则、目的、精神、范围和幅度,结合罪犯的个体情况,对罪犯的奖励、处罚、教育、组织劳动等做出具体灵活处理的权力[1].监狱自由裁量权的广泛适用成为完成监狱行刑和管理工作的基本手段和重要特点,对提高监狱管理的效率和发挥监狱的主观能动性,创造性地开展监狱工作具有积极的作用.但同时也极易损害法制的统一,形成对监狱法治的破坏.由于我国刑事执行立法滞后,许多法律规范都是原则性规定,弹性大,可操作性不强,给行刑自由裁量权留下了太大的空间.有时监狱管理机关只能根据各自理解诠释法律和政策并制定相关规章制度,这些规章制度往往成为监狱执法的直接依据,从而形成了行刑领域以地区差别为特征的“区域化”现象.如适用保外就医时判定罪犯的病情是否属于“在较短时期内有死亡危险”或“身患严重疾病,丧失劳动能力”缺乏量化指标,导致不同地域的监狱“宽”“严”标准和程序要求都各有不同.

自由裁量的机会越多,执法各异、行刑随意的现象就越容易产生,滥用自由裁量权的可能性就越大,监狱承担的执法风险也就越大.

（二）法律对罪犯抗改行为的处罚过于笼统,可操作性不强

纵观我国整个法律体系,有关监狱工作的立法明显偏少,且存在立法滞后,过于笼统,可操作性不强等缺陷.虽然《监狱法》的规定,罪犯有辱骂、殴打或寻衅滋事等破坏监管秩序情形的,监狱可以给予警告、记过或者禁闭三种行政处分手段,但惩戒作用较弱,对执法风险的保护力度有限；《刑法》中也规定在押罪犯破坏监管秩序情节严重的可以构成“破坏监管秩序罪”,但怎样才算“情节严重”却未规定,缺乏操作性,实践中对犯罪的界限很难把握.加上监狱上级管理部门对监狱狱内重新犯罪率有考核指标,监狱一般很少应用该罪名,这在一定程度上也纵容了罪犯抗改行为,给执法带来风险隐患.

(三)对监狱执法权的规定不完善

现行法律对监狱权虽做了一些规定,但总体来讲不够完善,不成体系,操作性差.执法中,法律对监狱的授权不明,在可以使用武器警戒具的情形、使用武器与警戒具的程序和要求、处置突发性事件中的权限范围、在现场应履行的职责等方面,法律上没有做出明确规定,致使在执法中犹豫不决,导致其合法权益被侵犯且难以及时地法律救济,侵害人得不到及时的惩处.例如,根据现行法律规定,监狱使用警戒具必须经过审批,同时规定警戒具只能在面临现实危险时才能使用,而警戒具使用时的“紧急情况”,《监狱法》及相关法律的司法解释是空白.目前通用的做法是使用前要先填写《申请使用戒具审批表》,按程序上报,批准后方可使用.这造成了执法中的一个悖论：在遭遇突发事件需要使用武器或警戒具时,若依规定先行履行审批手续,则会错过处置时机；当手续办好后,可以使用武器和警戒具的条件和时机已经消失,此时若仍使用武器或警戒具进行处置,则会因违背了法律的程序性规定而构成违法.

(四)对监狱的私权利保障缺位

目前很多监狱都认为监狱里重罪犯轻,监狱成了看似强势的弱势[2].监狱工作中更多的是倡导的奉献精神,而对其权利的保护,《监狱法》的规定过于抽象和简单,不成体系,难以给监狱权利保障提供坚实的法律支持.对监狱的生活、学习培训、心理干预、休息权利也没有形成良好的保障机制.许多超时加班值班,超时工作情况令人担忧；有的精神长期高度紧张难以舒缓；有的父母孩子生病却无暇顾及；有的因公牺牲、致残但抚恤金难以维持家庭基本开支.

(五)对监狱执法权的法律救济途径不健全

目前,我国对监狱执法过程中受到的处理决定不服的法律救济途径极为单一.对的处分可以从警告直至开除,可以对限制人身自由——禁闭,可以对玩忽职守的处以刑罚,如此严重地影响到权利的行政处分和强制措施,却只在《公务员法》中规定了“公务员对人事处理决定不服的可以提出申诉和控告”,而不能通过行政复议和行政诉讼等途径加以救济,这显然不符合当代法治精神.据不完全统计,自申诉控告制度实行以来,各级人事部门受理的公务申诉案件非常少,其中撤销或建议撤销原处理决定的仅占20%[3].这说明在我国,很少有公务员选择申诉控告的途径寻求救济.

二、完善法律制度体系,合理减少执法风险

完善法律、细化规则、统一标准、明确监狱在执法中的职权与职责,使监狱执法有明确具体的法律依据,是防止自由裁量权滥用的有效途径.对于在行刑实践中得到检验、足以确定其切实可行的有关某项自由裁量权的适用经验,可以以规章制度的形式确定下来.现行的《人民法》用列举式的方式对机关民警的职权做了具体的规定,《监狱法》在修改时可以参照.如有可能,应参照审判和检察工作以“两高”发布司法解释的做法,监狱行刑领域也可由有权机关颁布施行于全国的行刑指示、意见、命令等,确保行刑自由裁量权的适用依据属于全国性的、统一的规范性文件,从而使之更具法律权威.

在较高层级的法律不能在近期修改完善的情况下,司法部、各省、自治区、直辖市监狱局可以根据监狱实际需要制定相关工作标准,为监狱执法提供统一的标准和规范,防止因缺乏规范和标准而让监狱置于执法危险之中.

（二）修改《刑法》相关规定,惩罚罪犯抗改行为

1.修改《刑法》中“破坏监管秩序罪”的构成条件,将其中的“情节严重”具体化,增强其可适用性.具体可以参照某些省区由司法厅、厅、检察院和法院联合出台相关规范,将“罪犯一年内打架3次以上”、“一年内关禁闭3次以上”等具体情形认定为破坏监管秩序“情节严重”,据此认定行为人构成犯罪数罪并罚.

2.制定适应监狱工作的《监狱单警装备管理规定》,明确规定监狱使用武器、警戒具、行政处罚措施的条件和程序.制定时可以参照机关的做法.如河南省《机关单警装备管理规定（试行）》不仅明文列举了可以使用单警装备的情形,而且还在第21条中规定：“人民使用单警装备后,应当及时向单位领导报告,使用的要写出书面情况报告.”这种规定避免了前述悖论,确保了现场处置行为的实效性.

3.修改《监狱法》,在其中明确规定监狱人民执行职务中的免责条款,列举监狱人民执行职务时在何种情况下造成人员伤亡和财产损失的可以免除法律责任,以保护监狱干警的执法权.

目前在监狱的责任认定中,往往存在着一种“凡监狱内发生的事故皆存在着违法”的逻辑预设,动辄就要追究当事人的责任.但事实上有些事故的发生,往往是众多主客观因素综合作用的结果,不一定存在违法行为.譬如罪犯,并不是每起罪犯都能预防.又如罪犯打架,总是让承担或多或少的责任,其逻辑预设是“只要教育防范了,就能防止罪犯或打架斗殴”,这实际上是将的职责义务扩大化.因此,依据法学关于法律责任的构成要件、归责原则等成熟理论重构责任追究机制势在必行.

1.将对监狱机关给予其人事处理决定不服的纳入行政复议和行政诉讼的受案范围.目前,西方一些先进国家对权利保护采取的是诉讼救济与非讼救济并轨的制度,我们可以借鉴西方国家的做法,修改《行政复议法》和《行政诉讼法》,将监狱的内部行政行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围,当监狱因职务行为受到不公正的处分时可以向上级机关提出行政复议,也可以向人民法院提出行政诉讼,从而拓宽监狱合法权利的救济途径.

2.建立监狱维权委员会.维护监狱的执法权益仅靠个人是不够的.故有必要向机关学习,成立全国监狱维权委员会,以严惩侵害执法权益的行为,有效保护执法权.据闻,广东省监狱系统已成立监狱基金会,为生病、病故及牺牲干警提供帮助,这种做法值得推广.