我国大学生就业政策的合法性

摘 要：大学生就业政策的合法性要求政策制定符合法定程序,政策内容不与既有法律条文冲突,主要包括政策主体的合法性、政策程序的合法性和政策内容的合法性.当前我国的大学生就业政策在政策主体、政策程序和政策内容的合法性上都存在一定的欠缺.提升大学生就业政策的合法性,需要从提升政策决策主体的合法权威和合格权威、提升政策程序的科学性与性、将政策内容限定在既有的法律规定和原则之内等几个方面着手.

关 键 词：大学生就业；就业政策；政策合法性

近年,我国政府陆续出台了一系列政策措施促进大学生就业,如城乡基层就业政策、中小企业和非公有制企业就业政策、自主创业政策等等.与之相随,学者们也及时地对这些政策进行了多方面的研究与分析,为政策修正与完善提供了诸多有参考价值的意见与建议.可惜的是,在众多的研究中似乎鲜有学者对这些大学生就业政策的制定是否符合法定程序,政策内容是否与既有法律条文相抵触等问题进行较为系统的分析.这些问题正是大学生就业政策的合法性问题,而政策的合法性可以说是政策能够有效执行的基本前提.

一、大学生就业政策合法性的界定

“合法性”在政治学上具有特定的含义,它探讨的是人们为什么愿意接受某种政治统治.合法性理论最初是以一种规范主义的图示呈现出来的.这种规范主义的合法性理论认为,只有符合理性标准的统治才具有合法性,因此一种统治是否合法需要接受理性的价值判断.至于何者为“理性标准”,则随着时代的发展而各有不同.例如,柏拉图与亚里士多德的“理性标准”指的是人类的终极价值,如正义和善的形式,而中世纪的哲学家则将自然法奉为政治统治的最高准则.近代以来,启蒙运动思想家们进一步从契约论的角度来探讨政治的合法性问题,并将“公意”看成是统治合法性的理性标准.契约论在卢梭那里达至顶峰,此后,规范主义合法性理论便逐渐陷入困境.随着个体主义的兴起和个体理性的复苏,这种单一的、抽象的普适性价值标准变得越来越缺乏现实性和解释力.[1]正是在这样一种背景下,马克斯·韦伯提出了经验主义的合法性理论.他从经验事实的视角出发,认为在现实政治中,任何成功的、稳定的统治,无论其以何种形式出现,都必然是合法的,即所谓的“存在即具有合法性”；所谓的“不合法”的统治本身就没有存在的余地.他将人类社会政治统治的合法性基础归纳为三种纯粹的模式：传统权威模式、个人魅力权威模式和法理权威模式.这一合法性观念在阿尔蒙德那里得到了更为明确的表达：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规,而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处,而是因为他们确信遵守是应该的,那么,这个政治权威就是合法的.”[2]“合法性意味着,人们之所以遵守和服从统治和法律,是因为他们的确认为统治和法律是正确的并值得尊敬.合法的政治秩序就是被国民规范性认可的秩序.”[3]

针对经验主义的合法性理论,哈贝马斯提出了批评,他认为经验主义的合法性是根据那些隶属于该统治的人对其合法性的相信来衡量的,因此是一个“相信结构、程序、行为、决定、政策的正确性和适宜性,相信官员或国家的政治领导人具有在道德上良好的品质,并且应该借此而得到承认”的问题.[4]它将有效性,亦即将被统治阶级的相信、赞同与否作为合法性的标准,缺乏对有效性基础的说明,缺乏对大众赞同、认同的依据的说明,从而陷入了“历史解释的无标准性”.[5]哈贝马斯认为合法性概念不仅依赖于一定历史时期的社会价值规范能否证明政治秩序是值得认可的,而且,合法的政治秩序也依赖于事实上的被认可.公共政策不是政治秩序或政治体系本身,它是实施政治统治的重要手段.因此我们认为公共政策的合法性与政治的合法性有共同之处,也应有相异之处.相同之处在于,政策的合法性意味着公共政策具有政治层面的正当性,即公共政策要体现公民意志、维护公民利益,从而能够为公民所认可并被认为值得认可；相异之处在于,公共政策的合法性还要求公共政策制定过程符合既定的法定程序,公共政策的内容符合既有的法律条文.狭义的公共政策合法性仅指公共政策的制定是否符合法定程序,公共政策的内容是否符合法律条文,实质是否符合法律精神和政治传统.[6]在现代法治社会里,如果发现某项公共政策与现行的法律或法规相抵触,从法理上说该政策就不再具有合法性.但是由于现代社会的公共事务极其广泛和复杂,法律或法规的条款规定常常会跟不上现实社会的发展变化,因此往往只能根据法律或法规的原则和精神去衡量具体的公共政策是否违法.

在分析大学生就业政策的合法性时,我们采纳的是狭义的政策合法性概念,即分析大学生就业政策的制定是否符合法定程序,政策内容是否符合既有的法律条文.具体而言,大学生就业政策的合法性主要包括以下三个方面的内容：（1）政策主体的合法性.根据在政策决策过程中的不同职能,政策主体又可以分为决策主体、参议主体和参与主体.当我们在讨论大学生就业政策的合法性时,所说的政策主体一般指决策主体.这些决策主体往往享有宪法和法律规定的或国家权力机关、上级国家行政机关授予的相应权力.也就是说,只有具有合法性的政策主体才能颁布具有合法性的政策.（2）政策程序的合法性.政策程序的合法性要求大学生就业政策的制定必须按照法定的方式和步骤来进行.如果没有程序的规范与制约,政策的制定就有可能成为少数决策主体的个人行为,使个人的意志凌驾于公众的意志之上,进而影响政策的价值指向和政治上的正当性.（3）政策内容的合法性.政策内容的合法性要求大学生就业政策的内容不能与既定的相关法律条文相抵触,要符合法律或法规的精神与原则.

二、大学生就业政策合法性的现状

大学生就业政策的合法性包括政策主体的合法性、政策程序的合法性和政策内容的合法性,前两项可称之为政策形式的合法性,后一项可称之为政策实质的合法性.依此框架,我们可以对当前我国大学生就业政策的合法性现状做个简要的分析.

(一)大学生就业政策主体的合法性

大学生就业政策主体的合法性首先应该表现为政策决策主体有相应的法定权限进行大学生就业政策的决策,称之为合法权威；其次应该表现为政策决策主体有相应的知识和能力（如信息收集、资料分析等）进行大学就业政策的决策,称之为合格权威.[7]当前我国大学生就业政策的制定呈现出政出多门的态势.在一级,国务院、劳动保障部、教育部、农业部、民政部、人事部、统计局、共青团、财政部、等多个部门出台了与大学生就业相关的政策文件.正如中国就业研究所副所长杨伟国教授所言,当前的“政策不是没有,而是政策太多了,有些政出多门,显得凌乱.等让人有一种无所适从的状态,所以我觉得应该确定一个明确的机构,比如教育部,其他所有涉及大学生就业的机构要和教育部联名联署发布相关政策”[8].法约尔的一般管理理论早就指出,命令统一是组织管理必须遵循的重要原则；政出多门,则会消弱决策主体的权威性,导致政令不通.这么多的部门都出台大学生就业政策,极易导致民众产生疑问：大学生就业到底归谁管?如果所有的部门都可以管,最后的结果很可能是所有的部门都可以不管.尽管有些部门可以名正言顺地管理大学生,对大学生的就业做出决策,如共青团,但是它仅对大学生的就业做出决策,颁布政策文件是否合理合法?大学生处于青年时期,而且多为青年团员,但问题的关键是处于青年期的和是青年团员的并不都是大学生,在大学生之外还有更多的青年也需要甚至更需要就业的机会和就业政策的关照.据此而论,共青团出台大学生就业政策就不具有政策主体上的合法性了.