本站原创【摘 要 】义务教育是关乎国民基本素质和国家发展的基础性工程,义务教育的均衡发展是义务教育顺利实施的根本保障,而充足的经费投入又是义务教育均衡发展的重要前提.本文从义务教育经费投入总量、城乡间义务教育经费差异的角度分析义务教育发展的不均衡.
【关 键 词 】均衡发展 投入总量 城乡差异
我国义务教育水平有了长足的提高,九年义务教育普及率达到95%以上,青壮年文盲率下降到5%以下,高等教育毛入学率达到21%,这对于一个人口众多的发展中国家来说无疑是一项举世瞩目的成就.但是在取得成就之后,更要清楚的看到在义务教育的发展过程中出现的种种不公平和不均衡的现象.我国义务教育经费总量中,政府财政预算内拨款所占比重维持在2008年才首次达到90%以上,在2000-2004年间,基本维持在40%-50%之间,剩下的教育经费则通过募捐、集资、摊派、教育费附加和学杂费等形式,由农民、企业和受教育者负担.而这笔庞大的数额就给接受义务教育者带来了沉重的负担.
2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》强调：到2020年,作为我国教育改革和发展的重点任务之一,我国的义务教育,要“基本实现区域内均衡发展”.本文从义务教育经费（普通初中和普通小学）、农村和城市的教育经费投入之间的差异来分析义务教育发展的不均衡.
一、义务教育均衡发展的内涵
要实现义务教育的均衡发展,不仅仅需要政府和地方政府的共同资金支撑,更需要通过完善义务教育经费的分配制度来解决实践过程中依然存在着水平较低、基础薄弱、质量不稳定的现象.义务教育均衡发展包含以下一些基本内容： ①义务教育经费投入量的均衡,包括大致均衡的生均公用经费、生均预算内教育经费、基本建设与改造资金等等.②办学条件的基本均衡,包括学校规模、图书资料、仪器设备、文体器材和电子设备等诸方面的均衡.③人力资源的基本均衡,主要包括两个方面的内容,一是指教师的学历、素质、年龄结构等的大致均衡,二是指接受义务教育的学生的人数、年龄、家庭条件等方面的大致均衡.由于义务教育具有基础性和公共性特征,除了从“投入”层面上关注义务教育的均衡发展外还必须关注其“产出”是否均衡.否则,这样的均衡只具有形式意义,不能从根本上保证义务教育的均衡发展.产出均衡是义务教育均衡发展的最高宗旨,它可以通过学生的辍学率、毕业率（小学毕业生升入初中的比率）初中毕业生升入高中的比率、学生综合素质与学业成绩的状况来加以衡量.
二、义务教育经费的投入量及构成
要发展运行良好的义务教育,就需要有雄厚的财力作为坚强后盾,我国近些年来的GDP总量不断增加,近几年GDP保持了百分之八的增长率,政府有能力也有必要增加义务教育的经费投入量,我国近些年来在教育方面的支出逐年增加,我国2012年的义务教育经费投入首次达到GDP的4%,义务教育经费占全部教育经费的四成左右,义务教育经费年增长率约为22%.
我国义务教育经费占各级各类教育总经费41.41%左右,然而义务教育阶段在校生各级各类学校在校生总数的80%以上,我国义务教育经费投入短缺,尤其是贫困地区和农村投入不足的问题还没有得到根本解决.突出表现在以下几方面：
1.教师工资不能按时发放.拖欠中小学教师工资,是多年来未得到解决的问题.全国除大中城市和部分沿海经济发达省份以外,都不同程度地存在拖欠教师工资问题,而且拖欠面积越来越大、拖欠时间越来越长.
2.基本办学条件得不到保障.由于经费不足,相当多地区不具备义务教育的基本办学条件.据全国人大执法检查组的报告,在中西部地区,学校危房比例仍然较高,有的甚至达到10- 15% 以上.另据国家教育发展研究中心的抽样调查,样本小学按教学大纲开出所有课程的占87.2%,课桌椅残缺不全的占37.8%,实验教学仪器不全的占59.5%,教室或办公室有危房的占22.3%,购教具、墨水、纸本、粉笔不足的占32.5%.
我国义务教育经费的构成中义务教育财政拨款应当占据绝大部分的比例,但是从2008年开始才首次超过90%（见表1）,国家财政投入的不足是贫困地区和农村地区义务教育发展落后的根本原因.
表1 我国义务教育总经费组成及比重数据 单位：亿元
数据来源：1.《教育经费统计年鉴》2007-2011 2. 《全国教育经费统计报表》（综合报表）
我国的义务教育经费投入总量虽然在逐年增加,但是所投入的数额占GDP的比例仍然较低,与发达国家,部分发展中国家相比差距较大.我国近些年增加了对义务教育经费的国家投入,国家财政拨款总量逐年增加,根据目前的义务教育经费总量,经过指数平滑方法预测,到2013年将达到11789.565亿元,2014年预计为12952.68亿元,2015年预计为14115.795亿元,而国家财政性教育经费将达到94%以上.
三、农村和城市义务教育经费差异
我国需要接受义务教育的学生人数从2006年到2010年总数整体变化不大,伴随着近些年我国财政收入的增加,义务教育经费总量也有所增长,城市小学义务教育经费2006年为906.76亿元,2010年为1770.49亿元,为2006年的1.95倍,农村小学义务教育经费2006年为1392.31亿元,2010年为3116.58亿元,为2006年的2.24倍,城市初中义务教育经费2006年为662.19亿元,2010年为1512.23亿元,为2006年的2.28倍,农村初中义务教育经费2006年为784.97亿元,2010年为1900.92,为2006年的2.42倍,不论初中、小学,近几年我国农村教育事业费的增长速度要快于城市.
另一方面,城市和农村的义务教育经费的绝对差异在不断的加大,小学的农村和城市义务教育经费差值在2006-2010年间增加了2.77倍,初中的农村和城市义务教育经费差值在2006-2010年间增加了3.17倍. 近年来,我国义务教育生均预算内事业费有了较快增长.2002年普通初中的生均预算内事业费为906.51元,农村为795.84元,到了2009年,普通初中增长到了4331.62元,为2002年的4.5倍,农村增长到了4065.63元,为2002年的5倍.普通小学2002年的生均预算内教育事业费为813.13元,农村小学为104.74元,到了2009年,普通小学增长到了3357.92元,为2002年的4倍,农村小学增长到了3178.08元,为2002年的4.5倍.不论初中、小学,近几年我国农村生均预算内教育事业费的增长速度要快于城镇,但是生均教育经费确是城市高于农村,再加上近些年来农村人口大量流入城市,资金的不合理利用造成了农村和城市义务教育发展的不均衡.
四、主要结论和建议
教育发展从根本上说取决于经济发展水平与财政实力.改革开放以来,由于区域经济发展的非均衡战略,再加上自然、历史和文化等诸多因素的影响,东、中、西部经济发展水平与财政实力的差距不断扩大.相对应的地区间教育发展不平衡问题日益明显, 特别是20 世纪80 年代中期对基础教育实行“以地方为主”的分级管理体制以来,由于没有规定政府和省、县、乡（镇）政府的法定负担结构,各级地方政府对义务教育的投入主要依赖于（本级）地方财政收入,在各地经济发展水平和财政能力差异较大的情况下,造成了义务教育发展不均衡现象的产生.
1、加大政府对义务教育经费的投入总量特别是对发展落后地区的资金扶持
义务教育经费的主要来源应该来自政府的投入,只有有了国家的财政支撑作为保障,特别是要加大财政用于中西部农村义务教育的专项支出才能使义务教育均衡发展.
我国目前应从财政实力大于地方这一实际情况出发,借鉴他国经验,建立有中国特色的义务教育经费投入模式,实行和地方经费投入双轨制管理.在经济发达地区实行“以县为主”的管理体制,在贫困地区特别是中西部地区实行“以地（市）为主”的管理体制.政府和省重点支持农村地区特别是边远贫困农村地区,在现行的对贫困地区、贫困家庭的“两免一补”的基础上,逐步扩大扶助范围,优先照顾贫困地区和广大农村普及九年制义务教育.
2.加快扭转农村和城市义务教育发展不均衡的局面
农村义务教育关系到“三农”（农村、农民、农业）问题的落实和解决,必须得到有关部门的足够重视.需要切实落实关于加强农村教育的政策措施,完善农村义务教育投入保障制度.
（1）加大义务教育财政转移支付力度
在新形势下,要实现农村和城市义务教育的均衡发展就不能够按照原来设想的情况,就需要政府和地方政府加大对农村和城市的义务教育财政转移支付力度.对于中西部省份和县市没有能力解决的部分的可以通过上级财政转移支付解决.和省级财政要加大对经济发展较为落后的中西部省份和县市的教育财政转移支付力度.在财政转移支付过程中,必须密切注意不同地区城市和农村教育经费的困境,保证农村地区中小学生均教育经费得到同步迅速提高.
（2）提倡农村和城市义务教育发展的横向援助政策
义务教育发展的横向援助,指由政府启动、各级政府配合实施由发达地区支援欠发达地区的义务教育发展,在我国叫做“对口支援”.也就是在政府的协调和干预下,各级政府在本地区从发达地区适当调集部分资源,无偿配置给欠发达地区,形成社会财富在城乡之间的再分配,以促进欠发达地区的经济和教育发展.横向援助的方式同样分为间接（从经济发展方面给予横向援助）和直接（直接横向援助教育资源）两种.
城市地区向农村地区无偿提供教育经费、教学设备和图书,选派素质较高的教师定期的到欠发达地区的学校任教,为欠发达地区（主要是民族地区）的教师提供高水平的职业培训,其实质是充分利用城市地区的教育资本投资政策,充分调动各类主体投资教育的积极性,鼓励他们在政策框架内利用教育市场的信号和竞争机制,自主确定教育资本投资的规模和结构以及建设项目的布局.
注：本成果受北京市财政和北京市教委‘人才培养项目’资助；
注：首都经济贸易大学2012年度产学研联合培养研究生基地项目.