高职教育制度的缺失与

［摘 要 ］高职教育在制度上的缺失主要体现在制度架构不完善、政策法规滞后与监督保障不力.制度缺失的原因来自外部环境,高职教育系统本身以及制度变迁的内在规律.构建高职教育制度应从完善体系、配套政策法规、监督保障上施力,并应遵循制度设计的准则.

［关 键 词 ］高等职业教育制度　制度缺失　制度创新

［作者简介］张立圃（1972-　）,男,天津人,天津职业大学基础课教学部数学教研室,副教授,硕士,研究方向为职业教育.（天津　300410）

［课题项目］本文系天津市教育科学“十二五”规划课题“面向国家职业教育改革创新示范区的高职教育社会评价体系的创新研究与实践”的阶段性研究成果.（课题编号：VE4041）

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2013）03-0026-01

我国自20世纪80年代以来,高职教育进入快速发展时期.与之并行,关于职业教育的政策法规也陆续推出,有力地促进了高职教育的有序成长.然而,在发展中也出现了许多亟待解决的新问题,而这些问题在某种意义上说是制度缺失导致的.应该对高职教育制度的缺失做一个深刻的解读,并且去挖掘其背后的根源是在现有制度安排基础上寻找新的制度创新的关键.

一、高职教育的制度缺失

总体来看,新时期以来,我国高职教育制度方面取得了很大的成就,但由于高职教育历史较短,在制度建设方面还不够完善.基于制度的视野,高职教育制度在运行中的核心问题是制度失灵、制度缺失,总括说来其主要表现在如下方面：

1.高等职业教育相关的法律架构不够完善.我国的《教育法》《职业教育法》与《高等教育法》于20世纪90年代相继出台.虽说上述三法的相关条文均适用于高等职业教育,但是三个法侧重不同,例如,《高等教育法》主要规范普通高等教育,《职业教育法》主要规范中等职业教育.三个法中涉及高职的部分不多,而且少数论及的内容多为号召或原则,致使高职教育在发展中出现的有些问题无法可依.高职教育的存在与发展急需制度性的规制,而我们的教育制度体系并没有提供完整的制度安排.

2.高职教育的投入缺乏制度刚性.《高等教育法》规定对普通高等教育是“以财政拨款为主”,而《职业教育法》没有规定对高职教育经费的财政拨款与比例,致使对高职教育的财政性教育经费投入及额度缺乏刚性要求,挫伤了高职教育的发展.高职学生由于实验、实训与顶岗实习等实践性教学比例的增加,仪器、设备等需求的增长,其经费的生均耗费大过本科.但现实是,高职生生均拨款低于本科.高职院校为基本运行只好提升学费标准,学费高过本科,显然这些不符合公平原则,更不利于高等职业教育的健康发展.

3.高职教育的相关政策法规滞后.目前,我国高职教育发展迅速,以示范校建设为引领的改革取得了卓越的成果,许多带有规律性的教育规律业已形成,但缺乏总结并上升到制度层面.在广泛的高职教育实践中,问题还很多,急需制度性的规范,但我国制度建设显得跟进不够,在一定程度上影响了高职教育的健康发展.例如,由于缺乏高职教育的指导性的办学制度,导致有些高职院校把握不准培养模式、培养目标与质量标准,沿袭专科模式或本科压缩型,丧失了高职应有的特色.

4.高等职业教育制度缺乏罚则,监督保障不力.审视相关高职教育制度规章发现,更多的是规范要求,缺乏责任条款,更缺乏罚则.大凡职业教育发展得好的国家,其监控体系都比较完善.在这种体系中利用经济杠杆是一个重要方面.譬如德国的《职业培训规章》规定“判处”或“处以不超过一万马克的罚金”对违反规章加以惩戒.日本的《学校教育法》设有罚则章节来规定在职业教育中政府监督与惩罚的方法.另外,许多国家建立了教育审议制度,以强化对职业教育的监管.

二、高等职业教育制度缺失的诱因浅析

从社会环境来观,就与普通本科比较而言高职教育的认同度还较低,许多社会群体甚至领导层面还存在着不同程度轻视高职教育的现象,这形成了高等职业教育制度完善的理念屏障.另外,依法执教的观念还很淡薄,客观上影响了教育制度的执行与完善.如前所述,《职业教育法》偏重于中职教育,而《高等教育法》主要涉及普通高等教育,而且两法立法时间距现在已经十多年了.高等职业教育的现状与发展已今非昔比,因此,高等职业教育继续健康发展亟须制度法制的外部环境配套.从教育内部来看,高职教育的发展路径已显示出明晰的脉络,而这些需要制度加以固化,发展中的各种关系需要制度加以调节,由此就暴露了十多年前制定的《职业教育法》等制度体系的缺失或失灵.具体说来,高等职业教育的发展路径几个关键点包括：（1）政府可通过投资与制度供给等手段引领高职教育发展；（2）调控与重构劳动力市场机制,疏通毕业生就业管道；搭建高职教育与行业企业联系的平台,使行业企业参与办学.一方面,国家通过优惠政策,吸引社会参与高职教育,促成办学主体多元化格局,使教育资源集成呈多渠道化态势；另一方面,通过法规或财政手段规定企业承担部分教育经费,以确保教育经费有稳定的来源.基于制度变迁理论的分析.制度科学指出,制度演变是包括两个动态过程：一个是旧体制逐渐丧失作用过程,另一个是新体制与机制建立与巩固过程,前者为后者提供必要的条件与环境.在我国,高职教育规范体制的实现需要一个转型期、生成期,以及新制度固化过程,因此在制度变迁过程中可能会出现不同程度的混沌与制度失灵的现象.

三、高等职业教育的制度创新

现实地看,我国高等职业教育制度安排滞后的状况与高职教育发展很不相符,这必将影响我国高职教育的发展.所以,有效的制度创新是非常之必要的.

1.完善教育法制体系,使高等职业教育真正有法可依.大众化的高职教育类型,目前尚处于成型过程中,同时鉴于我国人口众多、劳动者素质低、区域发展不平衡的实际情况,高职教育所出现的问题可能会纷至沓来,其中有些问题亟须用法律法规来进行规范.因此,应尽快完善教育法制体系,使高等职业教育真正有法可依.省市地区也要根据国家高等职业教育制度制定符合本地实际、针对性与操作性更强的实施规则.

2.制定配套的政策法规,使实施上更具有可操作性.一个完善的国家层面的教育法制系统,无疑对高等职业教育起到规范推动作用,但我们也不能奢求能将事关高等职业教育发展的所有问题都阐述、规定得十分明确,因此要制定配套的政策法规及其实施办法.从国家到省市各级政府与相关职能部门,须对高职院校的结构布局、办学条件、专业设置方法、人才培养模式、培养目标、教学实习基地建设、工学结合、招生与毕业生就业等问题做出具体的政策规定.

3.加强政策法规对高职教育的监督作用.用新制度经济学的观点来看,新制度最终目标是为了使主体获得更大的收益,而新制度的运行需要付出社会成本.因此,缺少约束机制的建构,就不能发挥新制度的效能.《职业教育法》其中的“罚则”只有两条,其中一条是　“企业未按本法第二十条的规定实施职业教育的,县级以上地方人民政府应当责令改正,拒不改正的,可以收取企业应当承担的职业教育经费,用于本地区的职业教育.”其实“责令改正”根本不在行政处罚种类之列,且“拒不改正”后,法律也没有规定具体措施和标准来收取企业应承担的经费,因此等于没有处罚,《职业教育法》的“罚则”几乎形同虚设.所以,与高职教育相关配套的政策法规,在制定过程中就要加强它的监督功能的体现,这样才能充分发挥制度的约束与激励作用.

4.高等职业教育制度设计遵循的准则.高等职业教育制度作为制度,它的建立当然要遵循制度科学的规律.主要的规律有两条：其一,从方法论上制度设计须遵循系统要义,进行全面的系统开发.特别是制度系统的规则、对象、理念、载体四元素要有明确的设计,且要相互匹配.其二,制度设计要遵从制度变迁的“路径依赖”特征.高职教育制度不能萌生在“处女地”,要“筑巢引凤”,将不合理的传统高职教育制度去制度化,这其中包括理念、体制机制等,从而为新制度创建良好的外部环境.

［参考文献］

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