学前教育立法可行性

摘 要学前教育是基础教育的一个组成部分,它对促进个体的健康发展,提高九年义务教育的质量有重要作用,然而由于缺乏全国性的法律规范,我国的学前教育已经走到了十字路口,面临诸多问题,根本之际是抓紧时间制定学前教育基本法.目前我国已具备良好的经济、社会、理论与法律基础,立法势在必行.

关 键 词学前教育立法可行性

基金项目：2011年度吉林省教育科学“十二五”规划重点研究项目：《学前教育立法可行性研究》（项目批准号：ZC11044）.

作者简介：于杰,北华大学法学院讲师,研究方向：法理学、经济法学.

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）02-212-02

据统计,2008年全国学前三年毛入园率为47.3%；2009年稍有好转,提高到了50.86%,这意味着全国平均有一半的学龄前儿童走进幼儿园,接受了学前教育；2010年毛入园率进一步提高,与此同时一个不容小觑的问题日益突显,那就是全国各省市的毛入园率差异巨大,像经济发达的北京、上海、天津、江苏等地学前三年毛入园率可以达到90%以上,四川、新疆、河南等地的学前三年毛入园率刚超过50%,而经济欠发达的甘肃等地毛入园率为22.2%,其中最低的是西藏,仅为5.94%.可以说,“学前教育是我国各级教育中普及率最低的阶段,不仅远低于发达国家水平,而且落后于世界平均水平、周边及经济发展水平相当的国家和地区,在9个人口大国中也低于巴西和墨西哥,学前教育已成为我国整个教育体系的短板.”我国的学前教育现在已经走到了十字路口,一方面是为孩子“入园难”而忧虑的家长,另一方面却是为幼儿园“发展难”犯愁的基层幼儿园从业者.在社会结构转型与经济体制改革的新形势下,由于缺乏有力的全国性法律规范,学前教育事业发展还将面临很多不容忽视的问题,笔者认为两难局面、为学前教育发展保驾护航的根本是尽快制定一部学前教育法.庆幸的是,从我国现阶段的发展水平和国情来看,学前教育立法已具备良好的经济、社会、理论与法律基础.

首先,我们具备立法的经济基础.过去曾认为管的越少的政府越是好政府,但现在观念转变了,提供越多怎么写作的政府才是好政府,理念的转变不应停留在口头上更要体现在行为上.“怎么写作型政府”必然要求政府为公众提供全面、良好的怎么写作,这其中当然少不了教育怎么写作,具体而言就是要求政府加大教育投资力度.目前我国的教育虽然分为学前教育、初等教育、中等教育、高等教育几个阶段,但国家教育预算支出中没有单列学前教育部分,它一直包含在中小学教育中,相应的地方省、自治区、直辖市也没有单列,所以只有有限的资金流入学前教育当中,数据显示学前教育投入仅占全部教育支出的1.2%左右且十几年停滞不前,而这些少之又少的钱绝大部分给了公办园、优质园,广大的民办幼儿园望尘莫及,不客气地说当前学前教育问题重重和政府投入过少有直接关系.是不是政府无力负担学前教育经费支出呢?当然不是,纵观我国经济发展历史,我们已经具备了相当雄厚的经济实力,可以为学前教育发展保驾护航.1978年11月开始改革开放至今,经过30多年的努力,中国已持有2万多亿美元的外汇储备,成为第一大贸易国,第三大经济体,外国直接投资目的地.这些数据直观地告诉我们,政府完全有能力在发展初等教育、中等教育、高等教育的同时兼顾学前教育,并且随着产业结构的调整,我国经济将会更快更好地向前发展,这些无疑会为学前教育地健康发展提供强大而有力的经济支持.因此就政府而言,当前的首要任务是保障学前教育资金持续且最好是稳中带升的投入；然后建立分别针对城市和农村,东部地区、中部地区、西部地区以及东北地区的有所差异的投入形式.在城市中,应当结合政府、社会以及个人,建立多种体制并存的投入体系,而在农村,依旧保持政府拨款为主；在此基础上用法律形式固定学前教育投入的模式,以消除政策的主观性,毕竟学前教育容不得三心二意.

其次,我们具备立法的社会基础.从1998年开始,全国人大代表、北京师范大学庞丽娟教授多次提交学前教育立法的议案,在她的推动和影响下,徐景龙、韩小雨、曾国、韦彦等学者相继对学前教育立法展开研究.学者对学前教育立法的关注只是社会基础的一个方面,另一方面也是更重要的是社会现实的警示.网络上曾经疯传一张照片,年轻的幼儿园女老师两手拎着一名小男孩的双耳,将他双脚提离地面约10厘米.整个过程,老师一脸微笑,而男童的耳朵被扯得变形,张着嘴巴哇哇大哭.虐童事件的发生再次拷问了幼教从业者的良心,也激发了社会各界对幼儿身心健康的关注,学前教育立法的呼声日渐高涨.受此影响教育部连续多年将发展学前教育列为年度工作重点,可以说社会各界、政府的共同努力为学前教育立法奠定了坚实的社会基础.正视学前教育,重视学前教育,是搞好学前教育的第一关.除此之外政府还应充分发挥其调节、控制、监督等宏观调控职能,整合学前教育资源,完善学前教育体系乃至社会公共怎么写作体系.

再次,我们具备立法的法律基础.通过对现有法律规范进行梳理,笔者发现目前与学前教育相关的法律规范分别是：（1）教育法和教师法.《教育法》中直接和学前教育有关的是第十七条,即“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度.”《教师法》中明确提到学前教育的是第十一条第一款,即“取得教师资格应当具备的相应学历是：取得幼儿园教师资格,应当具备幼儿师范学校毕业及其以上学历”.至于其他的法律条文,没有单说学前教育而是把它和其他教育阶段放在一起笼统概括.（2）专门的部门规章,如《托儿所、幼儿园卫生保健制度》、《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》等.其中《托儿所、幼儿园卫生保健制度》是卫生部颁布的,于1985年12月7日开始实施的一部行政规章,它主要对幼儿的营养摄入、饮食、保健、疾病预防等方面进行量化；《幼儿园管理条例》是由国务院批准,1990年2月1日起施行的一部条例.该条例对幼儿园的举办条件、幼儿园的保育和教育工作、行政事务、奖励与惩罚等事项做了详细规定；《幼儿园工作规程》则是1996年6月1日起施行,对幼儿入园编班、幼儿园的卫生保健、教育、园社、工作人员、经费、管理等方面进行详细规定的行政规章.（3）地方性法规或规章.一些经济发达城市如广州、青岛陆续出台了地方性规范文件《广州市幼儿教育管理规定》、《青岛市托幼管理条例》等.法律对学前教育发展的重要性是不言而喻的,现有的法律法规也确实为我国学前教育的发展提供了保障,但是随着形势的变化,法律的滞后性日益凸显,法律规范分散、立法层次低等问题严重制约着学前教育的发展步伐,因此亟需制定一部学前教育基本法.

此外,纵观世界各国学前教育的发展历史,不难发现学前教育立法已成为一种趋势.美国是世界上法律制度比较完备的国家之一,它崇尚法治的精神也充分体现在教育上,随着众多有关儿童早期学习能力研究方面论文的发表,儿童早期教育的重要性日益受到人们的关注.学前教育被认为是儿童后期学业有成的关键时期,因此美国政府对学前教育的重视通过一系列的立法得到了充分体现.1981年美国政府首先颁布了《提前开始法》,对“提前开始”计划的拨款数量和款项的使用作出明确规定,并对计划的怎么写作对象、怎么写作内容、教师聘用及培训等提出具体要求.此后1994年、1998年、2003年、2005年、2007年五次修改该法,提高财政投入力度是最大亮点：1981年联邦政府计划拨款10.7亿美元,1995-1998年每个财政年平均拨款35亿美元,1999-2005每个财政年逐年增至70亿美元,2008-2010年计划将拨款数额从73.5亿美元增至80亿美元.1994年美国颁布了非常重要的学校教育改革法——《2000年目标：美国教育法》,提出了八项目标其中第一项就涉及学前教育,“到2000年所有儿童都要做好上学的准备”.2001年小布什上任之后更加认识到教育,尤其是早期教育的重要性,于是掀起了进一步加强儿童、数学、科学水平,提高教学质量的教育改革,这次改革确立了一个明确目标：每个儿童都应该接受良好的教育,也就是说不允许任何一个儿童在学业上掉队,每个儿童必须会学习.2002年通过的《不让一个儿童落后法》就是这次改革的集中体现,该法主要目的是消除出身低收入家庭儿童与富裕家庭儿童之间的学业成绩差距.美国的学前教育立法有一大特色——立法以相关学前教育学术研究为基础,涉及的问题很小,但却详细的规定每条内容,针对性强,操作性也强,这可以给我国的学前教育立法提供借鉴.我们也可以选取目前学前教育发展过程中存在的突出问题,比如农民工子女的学前教育问题展开专题研究,然后在学者研究的基础上有针对性的制定相关法律,以点概面,小中见大,逐渐形成完善的法律体系.但美国毕竟属于英美法系,它和我国的立法传统差异较大,借鉴范围有限,和我国同属大陆法系的法国就不同了.法国也是学前教育比较完善的国家,这和法国政府历来重视通过立法规范、保障儿童早期发展密不可分.早在19世纪后期法国就颁布了《机构法》,明确将学前教育纳入法国学制体系.1958年法国宪法对包括学前教育在内的各级各类教育的性质进行指导性规定,“各个阶段教育具有公共性、义务性、免费性和世俗性”.之后《教育指导法》、《地方自由和责任法案》又以不同方式对学前教育的重要性加以强化.迄今为止,法国已颁布实施并持续有效的学前教育法律规范多达40余部,从政府职责、财政投入、幼师身份与待遇、弱势儿童群体权益保护等方面作出了细致规定,保障了学前教育长期、健康、稳定的发展.除了美国和法国,英国、澳大利亚、日本、韩国等国家也纷纷通过立法保障本国学前教育的发展.另外1989年11月20日第44届联合国大会通过了《儿童权利公约》,作为签约国之一,早在20世纪90年代我国就向国际社会作出了维护儿童权益,促进全社会共同关注儿童教育发展的庄严承诺,现阶段尽快借鉴其他国家的立法出台自己的学前教育基本法,与国际接轨,履行承诺成为我国政府的必然选择.

值得欣喜的是,在社会各界的呼吁下,上到,下到地方政府都开始关注学前教育立法工作.2003年全国人大教科文卫委员会将其纳入调研计划,然后连续多年到河北、江苏等省市开展实地考察.2006年全国人大教科文卫委员会正式委托教育部开始学前教育法案的起草工作.2007年国务院颁布《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》,明确提出适时启动学前教育法的起草工作.同年底教育部又将学前教育立法列入未来五年的工作重点.2010年6月政治局审议并通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》,学前教育这一块提出三点：基本普及学前教育；明确政府职责,把学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划；重点发展农村学前教育,努力提高农村学前教育普及程度.基于此2010年11月、12月国务院两次召开常务会议部署学前教育立法工作.在政府的感召下,江苏、北京、上海等省市的人大也适应经济发展要求,先后制定并实施了适用于本地区的学前教育条例,为全国性立法提供了必要的参考.

学前教育立法的经济、社会与法律基础皆以具备,立法不容置疑、刻不容缓.作为全国性、专门性、高位阶的基本法,必须在总结其他规范性法律文件经验教训的基础上,充分学习《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020）的思想和内容,明确学前教育的性质和地位,丰富、健全相关的管理机构,引入监督和问责机制,构建优先保障农村和弱势群体的教育公平制度.而这些都注定了学前教育立法工作任重而道远.

注释：

经人肉搜索,女教师叫颜艳红,幼师专业毕业,但是没有教师资格证.按照要求,幼儿园老师必须持有专业证书和教师资格证两件凭证才能上岗,但因为一些民办幼儿园招不到人,老师很缺,只好放低标准,只要是幼师毕业的就可以执教,颜艳红就是这样进入事发幼儿园的.据说她的个人空间里有上百张虐童照片,有的用胶带缠住孩子嘴巴,有的将孩子扔进垃圾桶.

“提前教育”计划,从1965年开始实施,主要面向未达到义务教育入学年龄（3-5岁）的低收入家庭儿童,向他们提供免费的健康、营养、社会以及其他特定的怎么写作以便这些儿童充分发挥其学习潜能.