民间借贷监管问题的法律

摘 要民间借贷问题已经成为全社会讨论的热门话题.基于规制金融风险,维持金融秩序和社会秩序以及为保证国家宏观调控效果的需要,有必要对民间借贷进行监管.考察民间借贷监管现状,其缺陷主要表现在监管法律的缺位、对民间借贷管制过严.至此,我国民间借贷的应有思路因从适度放松管制与加强监管入手,从而保证民间借贷运行的阳光化和规范化.

关 键 词民间借贷管制监管

作者简介：胡承伟,安徽大学法学院2012级法学硕士,研究方向：经济法学.

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-069-02

民间借贷这把“双刃剑”在利用自身优势弥补正规金融怎么写作不足的同时,由于监管机制的缺失而威胁到金融秩序与金融安全.其引发的经济和社会问题值得我们思考.“浙江吴英案”、“温州跑路潮事件”、“包头金利斌事件”等三个典型的民间借贷事件,凸显了民间借贷的复杂性和问题症结.由此出发,传统上对于民间借贷持严厉压制的态度显然不能从根本上解决问题.考虑到民间借贷的合理性与正当性,在放松规制的前提下,加强民间借贷的法律监管,不失为解决民间借贷监管问题的一个较优方案.

一、民间借贷监管的必要性

民间借贷游离于金融体系外,监管方面一直处于空白的状态.然而这不表示民间借贷就不需要监管.结合民间借贷在现实中暴露的诸多问题,结果或违法,或犯罪,将其纳入到金融监管体系,实施一定的法律监管是必要的.这种必要性表现在如下三方面.

（一）规制金融风险,维持金融秩序

民间借贷活动处于合法化边缘,由于监管依据等法律规定的空白,金融监管部门很难进行监管,加上民间借贷机构存在组织涣散、管理方式落后等问题,金融风险在所难免.“主体、借据、担保、利率、用途”等五大风险交叉出现在民间借贷的交易活动中.同时,民间借贷也在冲击着金融秩序.借贷双方自由地约定利率,易形成黑市利率,对国家利率是不利的,实质上扰乱了金融秩序.

（二）稳定社会秩序

建立在债务人信任基础上的民间借贷在债务人无力偿还借款、丧失信用时,债权人的利益将得不到保障,尤其在债务人携款潜逃时,债权人更是无所适从.实践中常见的是,在债务人未提供担保时,民间合会携款潜逃的倒会事件会经常发生,给金融和社会稳定造成极大危害.同时,行为因借款人急需借款而发生,当贷款人无法从借款人处获得本金和利息时,贷款人诉诸于私力使用暴力手段解决债务纠纷,纠纷性质迅速发生转变,矛盾进一步恶化,不利于社会秩序的稳定.更为甚重的是,民间借贷常常成为金融犯罪的工具.

（三）保证金融信息真实性,从而便于国家宏观调控

民间借贷的隐蔽性,易造成金融信息的失真,导致国家对国民经济的调控能力大为削弱.民间借贷的资金在体外运作,不便于我国金融监管当局对资金运作整体进行全面的把握,从更深层次上来说,难以保证国家宏观调控的效果,局部经济过热的现象迟迟不能得到有效抑制.

二、现有民间借贷监管的缺陷

民间借贷的规模随着市场经济的发展而逐步扩大,社会主体已经意识到了民间借贷给社会经济带来的双面影响.试通过完善的监管制度来克服民间借贷的负面效应,有助于平衡民间金融自由和金融秩序的关系.现阶段,我国虽已开始对民间借贷进行监管,但监管过程中显露的缺陷却一直未得到弥补,这值得我们思考.

（一）民间借贷监管法律的缺位

由于法律的滞后性,法律创制落后于经济发展的速度.民间借贷作为社会出现的一种新兴事物,之所以被社会争论的沸沸扬扬的一个根本原因在于法律尚未对其作出明确规定.立法界、司法界及普通大众基于各自的立场从不同层面对民间借贷行为的合法与非法、如何监管等问题作出了不同甚至相反的价值判断.对民间借贷作出简单规定法律规范只有《中华人民共和国合同法》及《关于对企业借贷合同借款方逾期不归还借款的行为应如何处理的批复》、《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力的批复》、《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》等最高院司法解释,其他甚至三部被称为狭义上的银行监督法《中华人民共和国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》及《中华人民共和国银行业监督管理法》均没有针对民间借贷活动做出规定.民间借贷立法呼声愈来愈高涨的趋势有增无减.民间借贷监管依据空白、监管主体的缺失、监管措施的单一,导致监管实践依然落后甚至停滞不前.监管当局面对民间借贷的复杂情形,往往会感到无所适从.没有可供参照的标准,只能采取坐观其变的态度,任其发展,或者直接取缔.实际上,民间借贷监管法律涉及到民间借贷合法与非法定位之界定.居于何种范围的民间借贷行为可以被认定为合法的民间借贷行为,以及如果合法的民间借贷逾越合法边界而转向非法时的行为该如何认定等问题,都需要法律作出统一而详细的规定.简单的规定会产生法律冲突甚或打架的现象,即使是通过法律解释也很难对因民间借贷产生的疑问给出一个合理的答案.“金融监管是指金融监管机构依法对金融机构的市场准入、经营活动以及市场退出等进行监督管理的活动.”其主要内容包括：市场准入监管、业务经营监管和市场退出监管.遗憾的是,在这些内容中,民间借贷却因无“法”而得不到金融监管机构全方位的监管.

（二）对民间借贷管制过严

民间借贷监管法律的缺位并没有阻碍我国民间借贷监管的步伐.依托于政府,为防范金融风险,民间借贷监管现状则表现为在严格管制态度的驱动下,压制民间借贷市场的发展,完全不顾及市场对公平竞争和效益的需求.笔者认为,这并不是民间借贷监管的应有之义,于整个金融市场而言,其不能容忍如此之严厉的管制手段影响其自身的发展.“中国金融发展的现状与中国经济发展的强大势头不相匹配的根本原因是中国金融管制过严,限制了民间借贷市场的发展,扭曲了社会融资的结构,增加了银行信贷的风险.”从中国人民银行副行长吴晓灵的这段话中,我们可以看出管制过严的后果是严重的.其不仅封杀了民间借贷进入正规金融体系的可能性,阻碍了民间借贷进入金融市场的道路,还使金融市场多元化的需求得不到根本上的满足.同时由于民间借贷合法性被排斥,民间借贷的法律规制模式呈现过重且多样责任并存的结构,民间借贷监管的固有严管态度在此又得以体现.三、民间借贷监管的应有思路

通过对现有民间借贷监管缺陷的分析,笔者认为我国民间借贷监管的应有思路是：结合外国的监管经验,从适度放松管制和加强监管入手,从而保证民间借贷阳光化和规范化的运行.

（一）适度放松管制,使民间借贷走向阳光化道路

政府对民间借贷过严管制不仅使得民间借贷得不到健康的发展,还可能滋生民间借贷的畸形.过严管制在短时间内奏效明显,但不是长久之计.金融秩序可以通过过严管制在一段时间内得到巩固,然而从长远看来,持巨额闲置资金的资金供求者与急需资金的资金需求者在正规金融渠道不能给予他们充足的金融怎么写作时,唯有选择非正规融资渠道实现对民间资金的使用.久而久之,这将直接导致多年来民间借贷活动并未因过严管制而日益减少,相反却是愈演愈烈.基于金融抑制理念的严格管制做法切实应该得到调整.其他国家或地区的经验告诉我们适度放松对民间借贷的管制,充分尊重民间借贷的法律地位,使民间借贷主体能够与正规金融机构一起参与到竞争,能实现优势互补,保证社会资金市场价值的最大化.适度的“度”在哪里,该如何把握这个“度”,理论界一直存在争议.但笔者认为,台湾地区的做法值得我国借鉴.台湾地区对各种民间借贷形式,采取区别对待的原则：（1）打击、取缔地下投资公司等带黑社会犯罪性质的地下融资；（2）对地下银行、合会、标会等互助性较强或规范化的民间借贷组织,则采取了整顿、改造并制定法律法规给予合法化,加强监管.如在1999年《民法债编》中以法律形式确立了合会的法律地位,对会头会脚的责任与义务等做出了详尽的规定.总体上来,台湾政府放松了对民间借贷管制,即使对大部分被定为非法的、未造成明显不公的民间融资行为,除非引起较大的社会风波,否则一般不予以打压或取缔.我国可以参照这种做法,对民间借贷的管制采区别对待、分类进行的原则.如对合理合法的民间借贷予以保护；对金融中间机构的借贷活动,各地政府和金融监管部门要加强引导和监督,要求这些机构在法律规定范围内活动,严查超越经营范围的违法经营活动；对非法吸收公众存款等犯罪活动,要严厉打击.当然,降低民间借贷准入金融市场的门槛,使民间借贷进入国家金融体系中,确保民间借贷主体与正规金融机构在竞争机制的推动下实融市场资源最优配置,可以满足各主体的融资需求,促使民间借贷“阳光化”道路畅通无阻.

（二）建立和完善对民间借贷的法律监管,使民间借贷走上规范化道路

对民间借贷适度放松管制,并不意味着可任由民间借贷随意发展.民间借贷自开始至结束的潜在风险及其在发展过程中存在的不足要求我们借用法律的手段对其进行监管.也就是说,在管制的前提下,利用法律对民间借贷进行监管是民间借贷规范化运作手段的必然选择.具体措施上,首先,针对监管法律空缺状况,我们首先得通过立法来弥补.监管主体、监管内容、监管对象、监管原则等都可通过法律加以规定,保证民间借贷行为“有法可依”.关于监管主体,考虑可由中国人民银行和银监会进行统一监管,同时考虑到民间借贷的地方实际情况可设立地方监管主体,具体贯彻执行中国人民银行和银监会的政策,保证监管效果.关于监管内容,可对民间借贷的范围、内容、用途尤其是利率作出细化规定.例如利率的规定可参考美国、香港等地区的做法,设定合理的利率上限,并针对违反不同利率层次限制的借贷主体规定承担不同的法律后果.关于监管对象,要重点关注主要的民间借贷对象,如合会、地下钱庄、典当、小额贷款等,对于其他民间借贷形式仅进行违法性监管.有学者提出我国民间借贷以营利性为标准可划分为民事性民间借贷和商事性民间借贷,基于此种划分,民间借贷监管对象当有所区别.关于监管原则,金融秩序与金融正义原则应当首先被纳入到监管法律中,因为只有同时兼顾这两个原则,民间借贷扰乱金融秩序与保证金融主体融资需求的矛盾才能在这两个原则的指导下得到一定程度的缓解.本着金融资源配置正义的原则,才能给予民间借贷在我国更广阔的发展空间,利用民间借贷的积极作用推动我国金融资源配置的优化.同时,监管原则还应当包括可控发展原则.可控发展是要使民间借贷在科学的监控之下有序的发展,以保证民间借贷的安全,进而维护金融体系的安全、社会的稳定.在可控原则的指导下构建法律体系,监测预警系统,随时掌握民间借贷的活动信息,以此对民间借贷规范化发展过程中产生的风险和其他不公正现象进行控制管理.