我国行政调查的法律规制

更新时间:2023-12-26 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:20293 浏览:93176

2003年3月孙志刚因为没有携带暂住证被当做“三无”人员送至收容待遣所,20日救治站宣布事主不治,该案以及“夫妻看黄碟案”等在社会引起广泛影响.本文试图将焦点锁定在目前我国仍较少人研究的行政调查上,以由这些案例引发的思考提出规制我国行政调查的建议,以实现对相对人合法权益的保护.

行政机关对特定事项进行调查的权力影响了证据收集活动.但是在所有调查活动中,都需要法律进行正确的指导.行政调查又称行政检查,是行政行为形成的基础.在现代行政管理中,信息的作用对于管理者来说是不可或缺的.正如美国行政法学家伯纳德施瓦茨所说:“情报是燃料,没有它行政机器就无法发动”.但近几十年来,随着社会的急速发展,行政机关的管理方式也在经历着巨大的变化,行政相对人的权利时常遭到侵害,且有愈演愈烈的趋势.我国有学者指出:“忽略行政相对人行为的问题的确是行政法学的一个缺口.”因此,对行政调查进行法律规制就显得尤为重要.

一、我国行政调查立法及实践运作中存在的问题

行政调查贯穿于几乎所有的行政活动之中,决定着行政行为的合法性.我国现阶段还没有“行政调查法”或“行政程序法”对行政调查进行统一规定,行政调查的方法分散在各种法规或行政机关根据需要而实际采用的事实之中.由于行政调查在行政管理实务中被广泛、大量运用,所以操作不规范现象也普遍存在.虽然许多国家的行政程序法都对此有专门规定,但在我国司法及执法实践中,历来就有“重实体,轻程序”的传统,因此行政调查长期以来是“被遗忘的角落”(《湖南省行政程序规定》是最先也是唯一对行政调查程序作出规定的地方政府规章).我国对行政调查的理论和实践研究相对于国外已经落后,故亟须加强行政调查的理论研究,以助于推进行政行为的法治化.

从立法上说,我国的行政调查立法是有一定成果的.有学者统计,截止到2004年9月止,中国已有近百个法律、行政法规和国务院部门规章对行政调查的职权、方法和程序等作出了规定.但是行政调查在我国立法中只有数量上的体现而没有形成体系,在实施上难免会出现矛盾而使现有立法不具有可行性.既未制定统一的“行政调查法”,又未制定“行政程序法”,而是通过分散的法规来规制行政调查行为.这就造成行政调查效力较低、重实体轻程序、重提高效率轻权利保障倾向等问题.

从实践中看,目前中国行政调查存在的问题主要有:

(一)行政调查主体的任意扩张

任意进行行政调查的现象在实际管理中常常出现,往往许多不具备资格的行政机构,任意组织开展行政调查.行政调查必须是行政主体基于行政职权进行的.法治是对一切立法的限制,立法实践中,行政主体自行设定行政调查权,不符合法治的基本原则.

(二)行政调查主体怠于或滥用行政调查权

“行政机构实现它们认为紧迫的目的的热情,会使它们看不清它们的职能,而且还会致使它们认为宪法对它们的限制以及对个人权利的保障,在面对它们热情努力实现其所认为的最为重要的政府目标时,都应当让路.”行政调查权作为行政主体运用较多的一项职权,也就必然会出现权力被怠用或滥用的危险.许多行政执法人员在进行调查时不按法定程序进行、不表明身份、未说明理由、更不听取行政相对人的申辩,违法调查,不仅严重损害了公民的合法权益,而且造成程序违法,行政调查自然也就存有瑕疵.在行政实务中,行政机关出于不正当的利益追求或其他考量,在合法外观形式下滥用行政调查权,对相对人造成伤害的现象也比比皆是.而在行政主体违法使用调查权时,对于行政相对人的救济途径并无定论.

(三)违背程序的行政调查接续行为合法与否尚不确定

对以违反程序的行政调查为基础实施的接续行为是否合法,还是一个不明确的问题.刑事诉讼法上的“毒树之果”是否适用于行政行为?一般说来,违反程序的调查并不当然造成接续行为的违法后果,然而,当行政调查存在缺陷及缺陷程度为何时,该行政调查是否有效,目前立法没有对此作出规定.

二、问题的原因

(一)观念上的落后

1.在观念上,仍把行政调查视为一种管理手段,而不是收集信息、发现事实的公共怎么写作方式.在我国长达两千年多年的封建社会中,法律始终是权力的附庸,从来没有真正控制权力,由此造成了我国现代社会公权发达而私权不足,人情盛行而法治无力的状况,专制、特权思想盛行至今,这也包括某些行政执法人员和广大的行政执法相对人.许多执法人员甚至认为法律就是用来“治民”的,他们把自己当成“特殊公民”,只看重“行使权力”,而忽视“遵守程序”,对行政调查中应当遵循的基本原则视而不见.由于行政人员调查程序意识淡漠而作出的违背正当程序的行政调查,是很难保证其合法性和正当性的.

2.行政调查在官员和学术界都没有引起足够的重视,因此造成了公众了解程度和支持力度不足.对行政调查一贯的轻视,势必会造成此种行政行为的实施缺乏必要的社会环境,更谈不上实现规范化和高效化.

(二)制度上的漏洞

我国尚无统一的《行政程序法》,行政机关自由裁量权比较大.另外,不作为、缺位的行政调查现象也很严重.以“安徽劣质奶粉案”为例,由于某些机构责任意识不强、抱有侥幸心理不进行调查研究,以至于对一些重要信息和需要及时解决的重大实际问题反应迟钝,从而引起了重大安全事故.正是由于立法建制不完善,从而引起行政调查乱作为或不作为现象.

(三)调查成本高

行政主体作为国家政策的直接贯彻者和执行者,其收入基本来源于国家财政资金;与企业运营比较,经济业务简朴、加上其非盈利性的特点,因此在内部控制上普遍存在徒具其表,不具实在的情况.

三、我国行政调查法律规制的途径

由于尚未制定统一的行政程序法,有关行政调查的规定零散分布于、审计、海关、工商、税务等部门行政法规中,而且内容上大部分都是对行政主体检查权的授予,缺乏对行政主体范围和对被调查人权利的关注.这种对行政调查没有进行积极规制,而只是通过消极防范来意图达到行政管理的目的,违背了法治的主要价值取向.因此,我国当务之急应是加强对行政调查权的法律规制,一方面,要抓紧制定《行政程序法》或《行政调查法》,构建行政调查规范化法治化的基础.另一方面,在现有法律规范执行时,笔者认为可以从以下几方面进行:

(一)平衡合理的调查权力和保护个人隐私

尽管调查权力属于公法领域,而保护个人隐私属于私法领域,但二者在价值取向及根本目的上是一致的.然而我国对行政调查中保护个人隐私方面,立法上几乎是一面空白,对行政调查的规范也仅零星散见于一部分行政行为法中.行政调查仍被视为一种行政管理手段,而不是收集信息的公共怎么写作方式.无证调查和滥用调查权不仅阻碍了证据的获取,而且侵犯了行政相对人的合法权益.多个行政主体参与调查和保密性规定缺失阻碍了了获取证据资源的途径,从而导致作出错误的行政行为.

(二)限制行政调查主体及行政调查权

1.行政调查的实施主体原则上必须具备行政主体资格,因此,只有职权主体和授权主体才能成为行政调查的主体.另外,有些国家设置了委托公共组织如公证人实施行政调查的方式,这值得我国学习和借鉴.在这种情况下,可开展调查人员专门培训,提高行政调查人员能力.

2.在调查过程中权力的潜在滥用是公认的,应当由其注意行政调查应遵守时限.如果一项调查无时间限制的进行,将会对相对人造成很多的不利影响.对于法律规定调查时限的,应当在限定时间内实施完毕;对法律没有明确规定调查时限的,也应该在合理时间内完成行政调查.如果在规定的时限内,行政主体不能完成调查,就不能再进行重复调查.调查后的程序设置主要针对行政调查的结果,避免因“重大”或“情况复杂”为由,无限期延长调查期限.

(三)完善相对人参与及申请救济


在英国,如果相对人对公开调查不满意,可以向专门机构提出申诉,如法院、议会行政监察专员、行政裁判所委员会等.我国对行政调查的救济途径目前并无定论,但行政调查作为一种行政行为,它应当受到行政复议和行政诉讼的救济.我国《行政复议法》规定了行政复议的原则,即行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益时就可以向行政机关提出行政复议申请.但在第六条列举的的复议范围中,没有将行政调查包括其中.在实践中,对行政调查事项的复议申请,或者必须对行政复议法的法条进行扩张解释才能纳入,或者以法无明文规定而遭到拒绝.同《行政复议法》一样,我国《行政诉讼法》也没有明缺规定行政调查属于行政诉讼范围,但根据其后出台的最高人民法院关于《行政诉讼法》的司法解释,凡是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响而又不在不可诉范围的行为,都可提起行政诉讼,这样就为相对人就行政调查行为提起诉讼提供了途径.可是,真正的危险是那些犹豫的证人可能害怕行政主体的权力而放弃作证机会或作出伪证.因此对证人个人隐私的保护及限制行政主体权力又与此有关联.

综上所述,随着经济的不断发展,行政权力的不断扩展,行政调查权必将引起人们的重视.行政活动的前提是了解、收集信息,在此基础上才能对行政行为进行认定,如果不以法治的眼光来规范行政调查行为,不将其纳入正当程序的范畴,则这个微小的漏洞将无法保证人的自由和社会的秩序.行政调查作为行政法学的一项重要制度在我国行政法学界尚属于新生事物,其研究成果只是零散的存在.笔者在总结前人研究成果的基础之上,对如何对行政调查进行法律规制进行了论述,力图对完善行政调查制度有所启示.

注释:

[1][美]伯纳德施瓦茨著.徐炳译.行政法.群众出版社.1986年版.第82页.

[2]方世荣.论行政相对人.中国政法大学出版社.2000年版.第47页.

[3]王万华主编.中国行政程序法汇编(第四章).中国法制出版社.2005年版.

[4][英]哈耶克.自由秩序原理.中教育星电子图书馆.

[5]李延.比较行政调查程序.行政论坛.2006(2).