经济学视角下的我国地方政府融资平台

【摘 要】地方政府融资平台作为地方政府摆脱现有法律制度关于地方政府举债和担保行为的约束,解决地方政府融资需要的重要创新,在区域经济发展进程中起到了巨大的推动作用.本文从发展模式创新的角度,探索地方政府融资平台存在的理论依据,在我国宏观经济演变的进程中解读其存在与发展,并在此基础上提出了完善地方政府融资平台的措施与对策.

【关 键 词】地方债务融资平台经济发展模式创新

地方政府融资平台,是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体.它是政府力量和市场力量有效结合的一项制度创新,在地方政府调控地方资源配置、拓展地方融资渠道、推动城市化进程和促进区域经济增长过程中发挥着越来越重要的作用.为应对全球金融危机,全球各国都采用了积极的财政政策和货币政策.在国家积极的财政政策和适当宽松的货币政策的带动下,投融资平台更是成为地方政府完成下达和制定的4万亿经济刺激方案配套资金任务和保持经济增长目标而争相采用的治病良方.然而地方政府融资平台的诞生和发展,往往有着自己特定的环境,同时也会带来一些新的问题.如何用发展的眼光来正确地认识和解读这种创新；如何解决这种创新所带来的问题,最终达到兴利避害、促进区域经济科学发展的目的,是发展经济学研究的一个新的课题.

一、地方政府融资平台产生的理论依据与实际意义

1、从公共财政理论视角来看,地方政府融资平台作为一种地方政府行为和手段,与地方政府在国家经济和政治体系中的作用密不可分

市场和政府都是市场经济体制中的资源配置系统,二者共同构成了社会资源配置体系.我国社会主义市场经济体制改革的目标就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置发挥基础性作用.这一方面肯定了市场的配置效率,另一方面也说明了政府的经济职能.

在多级政府体系中,纯公共产品和混合公共产品受益范围的地域空间差异性往往会导致各级政府特别是和地方政府之间在责权方面的矛盾.为了协调矛盾,政府常常在财政体制上实行分权.政府着重提供那些直接关系国计民生、关系国民经济发展全局的全国性纯公共产品和准公共产品,主要承担经济稳定和收入分配职能；地方政府在管理和调节地方事务的基础上,通过提供地方纯公共产品和准公共产品来提高本地区的资源配置效率,满地区居民的多样化需求.和地方各级财政之间相对独立,各级政府财政都有相对独立的收入作为行使事权的保证.财政分权理论强调了地方政府在资源配置方面弥补市场缺陷、提高本地区的资源配置效率、满地区居民对准公共产品多样化需求的作用,要求健全地方政府职能.而地方政府通过举债筹资将有助于提高地方准公共产品的提供水平,更好地发挥地方政府的职能作用.

2、从制度创新与经济发展视角来看,我国地方政府融资平台作为一种地方政府行为的模式创新,有着自己特定的现实背景和实际意义

制度是能够约束人们行为的一系列规则.T.W.Schultz（1968）认为,制度的基本功能是提供具有经济价值的怎么写作,比如降低交易费用、影响生产者之间风险配置、确立公共物品和怎么写作的生产和分配的框架等.DouglasNorth从制度演进的历史角度将制度的功能定义为：制度提供了一种经济秩序的合作与竞争关系.林毅夫和J.B.Nugent（1995）明确指出制度的基本功能是节约和再分配.

制度创新的核心内容是社会政治、经济和管理等制度的革新,是支配人们行为和相互关系的规则的变更,是组织与其外部环境相互关系的变更,其直接结果是激发人们的创造性和积极性,促使其不断创造新的知识和社会资源的合理配置及社会财富源源不断的涌现,最终推动社会的进步.

马克思将制度与经济发展的关系体现在生产力和生产关系的分析中.制度对经济发展的影响体现在生产关系能否与生产力的发展水平保持一致上,只有两者保持一致,才能促进经济发展,否则就会出现经济的动荡甚至是退步.经济增长理论将制度的作用体现在全要素分析中的索洛余量中.DouglasNorth认为有效的制度是经济增长的决定因素.

在我国,作为地方政府重要投融资渠道的融资平台,其产生有着自己特定的现实背景和实际意义.加快基础设施建设,对于中国这样一个经济正处于起飞阶段的发展中大国来说,无论是对经济结构的升级还是保持经济持续增长的后劲都具有重要的意义.改革开放以来,中国城市基础设施建设取得了显著成就,但仍满足不了经济飞速发展、城市扩张、城乡统一、人口增长所产生的巨大需求.加快城市（城镇）化的建设具有突出意义,但城市化建设需要政府进行引导性开发投资.在功能财政框架下,这种建设大部分都属于地方政府的事权范围,然而地方政府由于资金缺乏、投入不足,抑制了城市化应有的进程.在现有的制度框架下,地方政府直接融资受限,我国《预算法》第28条明文规定：“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债务.”《担保法》第8条规定“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外”.在这样的情况下,地方融资平台的产生对于解决地方政府的融资难题来说可以说是一项重要的模式创新,是政府力量与市场力量有效结合的一种中国式创新.其本身不是金融机构,但可以避开有关金融监管当局的监管,又由于有地方财力、土地、信用做后盾,使其容易通过发债来获取公众资金,或通过担保获取银行资金.它给予了政府摆脱现有法制环境约束、整理自身资源、更广泛地参与区域资源分配的能力,为地方经济的发展起到了巨大的推动作用.2009年的保增长过程中,地方融资平台对资金的渴求和银行信贷投放的得到了完美的结合,也让地方融资平台从幕后走到了前台.同时,它使地方债务风险的大小与地方政府债务的体制机制有机结合,如果地方政府的融资、投资机制存在重大缺陷,则会放大债务风险,否则就会收敛债务风险.

二、地方政府融资平台创新存在的问题及对策

（1）我国现行的制度环境对区域经济增长存在制约.中国当前经济的快速增长和城市化进程,使得地方政府有大量改善基础设施的投资需求,导致地方政府资金需求巨大,然而现行财政分权体制存在的财权和事权不对等的缺陷,使得地方政府自身财力有限,存在资金缺口,需要对外融资.而在我国的法律框架下,地方政府既不能举债,又不能担保.如何弥补这个资金缺口,是各级政府都普遍面临的一个基本问题,所以才会产生各种各样的融资平台的问题.

（2）地方政府融资平台自身制度不健全.首先,地方政府还没有建立规范、完整、统一的投融资决策管理机制,投资、融资、决策、管理等功能分散于政府各个行政部门之中,导致基础设施和公用事业等方面的科学决策缺乏制度保障,造成超前发展、过度负债和风险失控的现象.其次,尚未建立财政风险和投融资责任机制,部分项目效率不高,容易导致债务风险.地方政府投融资平台缺乏国有资产管理制度、缺乏信息披露,或制度安排上的缺陷使其在违约责任发生后容易形成政府信用危机.事实上,我国地方政府平台存在政企不分、所有者缺位、经营效率低下、财务风险巨大等问题,与改革前期的国有企业如出一辙.

（3）地方政府自身行为不规范.首先,政府职能越位现象突出.公共财政理论中的政府职能应体现在市场失灵的领域,但在我国,各级地方政府仍然较多地介入竞争性领域,既扮演市场的监督者,又扮演市场活动中的交易者,即使在地方财力不足的形势下,各级政府将举债所得资金用于竞争性领域的情况仍然频频出现.其次,一些地方政府部门以各种方式为所属企业的经营活动提供担保,为自身增加了隐形风险.最后,政府官员盲目追求GDP,大搞形象工程,过度举债倾向严重,为地方政府增加债务负担的同时,也为当地经济的发展埋下了隐患.

（1）妥善处理现有融资平台债务,做好各地融资平台公司的清理规范工作.首先,在对现有债务进行分类的同时,地方各级政府要采取有效措施,落实有关债务人偿债责任.对融资平台公司存量债务,要按照协议约定偿还,不得单方面改变原有债权债务关系,不得转嫁偿债责任和逃废债务.融资平台公司等要统筹安排资金,制定偿债计划,明确偿债时限,切实承担还本付息责任.其次,针对已经设立的融资平台公司,要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,今后不得再承担融资任务,相关地方政府要在明确其还债责任,落实还款措施后,对其做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务,同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司,要在落实其偿债责任和措施后剥离其融资业务,不再保留融资平台职能；对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司,要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定,充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作,要通过引进民间投资等市场化途径,促进投资主体多元化,改善融资平台公司的股权结构；对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司,也要按照上述原则进行清理规范.

（2）遏制和杜绝地方政府变相私下举债行为.今后地方政府确需设立融资平台公司的,必须严格依照有关法律法规,足额注入资本金,学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司.同时各级政府要加快职能转变,改变唯GDP论的政绩观,以怎么写作市场经济和谐发展.

（3）合理划分政府间的财权和事权.长远来看,地方政府融资平台贷款风险的化解取决于经济增长过程中财税体制和投融资体制的改革.因此,应在转变政府职能的基础上,调整现行分税制,加大转移支付力度,平衡地方政府事权和财权,降低地方政府对外融资的依赖性.要以自行发债试点为契机,积极尝试建立规范的公债制度,授予地方政府有限的发债权.要结合当前宏观调控导向,在现有法律框架下及其动态改进、修正过程中,在国家适度提高长期国债规模的同时,改进地方政府融资的渠道,加快市政债券市场的规范发展,从以融资平台为主逐渐过渡到以市政债券为主,引导地方政府形成本轮积极财政政策下的阳光融资机制.

（4）强化对地方债务的监督管理,建立财政风险监督和预警机制,规范地方政府负债行为.结合地方政府债务的全面清理,利用现有的信息便利条件,应逐步形成财政风险监控与预警机制.针对和地方的财政风险,应加强监控,实现财政风险规范化、系统化和科学化管理.

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（责任编辑：张琼芳）