我国农村环境保护的法律问题

摘 要我国现行的农村环境保护法律体系主要包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规等.然而我国农村环境保护的法律制度存在缺陷与不足,影响其因素是多方面的.本文指出为保护农村环境,应进一步完善相关的法律制度和环境保护监督管理制度,为建设社会主义新农村,深入贯彻落实科学发展观,实现农村经济、社会的可持续发展提供法律保障.

关 键 词农村环境保护法律法规环境保护法律制度

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)02-037-02

一、我国农村环境保护的法律保障措施

目前我国农村环境保护的法律体系,主要包括以下法律、行政法规、部门规章、地方性法规等.

第一,法律.我国现行的农村环境保护法律主要包括《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等.它们在保障我国农村环境的法律体系中居于主导地位,规定和调整着农村环境保护的根本性和基本性问题,在保障我国农村环境的法律体系中发挥主导与重要作用.

第二,行政法规.行政法规在保障我国农村环境的法律体系中具有重要作用,它调整和规定的事项广泛、具体.我国现行的农村环境保护的行政法规主要包括《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《中华人民共和国环境保护标准管理办法》、《退耕还林条例》等.这些行政法规在保护我国农村环境方面起着重要作用.

第三,部门规章.我国现行的农村环境保护的部门规章有:《环境信访办法》、《秸秆禁烧和综合利用管理办法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等.这些部门规章在保护农村环境中发挥着重要作用.

第四,地方性法规.如:《山西省环境保护条例》.这些地方性法规结合本地实际情况,在保护本地环境,促进当地经济、社会的可持续发展起着不可替代的作用.

二、我国有关农村环境保护法律制度的缺陷

第一,农村环境保护领域的法律、法规不健全.其主要表现在:一是农村环境法律法规建设滞后于快速发展的农村现代化进程,不能满足农村经济社会发展中环保的新需要.二是现有法律对农村污染及其特点重视不够,对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够,因而适用性和可操作性不强.三是农村污染防治的一些关键的方面和重要的环境领域还存在立法缺陷、疏漏和空白.四是现行法律在制度上缺乏环境知情权与参与权,也没有为农村人群提供有效的维权通道等.

第二,缺乏有效的农村环境保护的管理体制.近年来,我国有关农村环境保护的管理立法初步发展,然而其存在很多不足与缺陷,缺乏有效性与可操作性.这些因素制约着我国农村环境保护的实践.首先是有关农村环境保护的立法的内容欠缺.我国农村环境保护的管理立法上并没有涵盖农村环境保护的整个过程,也并没有很好的明确各个部门的职责,在管理方面的立法上内容有许多不完善之处.其次是农村环境保护管理体制上的缺位、混乱.容易造成各部门在保护农村环境的管理实践中很难很好地协调工作,也难以很好地发挥他们在管理农村环境的合力.

三、我国农村环境保护的法律体系不健全的原因分析

(一)城乡“二元社会结构”①体制的制约

我国是发展中国家,可以说,我国农村环境保护的法律制度不健全的一个重要原因是我国长期存在的“二元社会结构”形态.长期以来,我们以牺牲农村的资源与环境来支持我国的工业化和城市现代化.一方面,为了支持我国的工业化和城市现代化,农村的资源流向城市,另一方面,城市污染较严重的企业逐渐向农村转移.而随着工业化和城市现代化进程的加速,这种趋势有所加强.城市未因其污染转移而得到适当的处罚,农村不但要牺牲资源、环境,反而要承担城市污染转移的后果,农村资源的流失与农村环境应受到的保护未成正比,这种现象加快了农村环境污染的速度.

(二)农村环境保护的立法研究薄弱

法学界对于农村环境保护的立法系统研究不够充分,关于如何完善农村环境立法的研究成果并不多见.我们平时看到的多是志愿者或环保实践者对保护农村环境的意见或建议,其研究深度远远不够,操作性和运用性不够强,这些因素制约着农村环境保护的实践.

(三)监督管理方面

我国农村环境保护的监督管理体制不能适应农村环境保护的需要.就目前来看,其主要体现在:第一,现有的乡镇环境保护管理立法缺乏财政、资金等方面必要的保障性规定.基层政府没有相应的财力提供各项公共怎么写作.第二,监管机构和人员不足.目前绝大多数村镇没有专门的环境管理机构,县级环保部门和农业环境监测部门较少在其所辖村镇设立派出机构.另外,绝大多数乡镇没有环境保护机构,环境监测和环境监理工作基本上处于空白状态,县级环保部门较少在其所辖村镇设立派出机构.

(四)法律方面

我国的环境保护工作,从一开始就把重点放在大城市,大工业和大工程上.在重视城市环境保护工作的同时忽略了农村环境保护的工作.同时,我国并没有根据农村环境污染的特点制定适合保护农村环境的法律制度.以农村居民生活垃圾处理为例,农村居民居住具有分散性的特点,因而其生活垃圾来源也具有分散性的特点.然而,我国农村环境保护的法律体系并未对此如何处理做出具体规定.另外,农村中小企业污染、焚烧秸秆污染、生活用水污染等都具有分散性、多样性以及小规模性等特点,而我国农村环境保护的法律也并未对此作出相应的规定.因此,如何运用有效的方法治理农村较分散的环境污染来源是法律体制与管理体制上一个亟待解决的问题.

(五)农村居民环保意识方面

一方面,农村居民环境保护意识不高,他们对农村环境污染的危害性及严重后果认识不足.农村居民获取的关于环境保护的知识不够,他们当中的大多数在日常生活中没有形成保护环境的自觉性与主动性.另一方面,即使农村居民中的一部分认识到农村环境污染的危害性及严重后果,然而,他们却不知道利用何种方式、通过何种途径来保护农村环境、来维护自己的切身利益,从这方面可以看出,农村居民缺乏对环境污染的监督权.

四、完善我国农村环境保护法律制度的措施

保护农村环境,实现农村经济、社会的可持续发展,政府的作用是不言而喻的.因此,应当建立一个旨在保护农村环境、协调农村经济社会可持续发展的管理机构.其次,应当建立完善的环境管理机构体系,加强基层环境管理机构人员、硬件配置、增强基层环境管理行政执法能力.从政府管理与环境监督的方面来完善我国农村环境保护的制度,为的是确保各项制度落到实处,使其行之有效,发挥政府与环境监督管理部门在保护农村环境中的管理监督作用,从而对农村环境问题进行预防和有效治理.

实践表明,要实现农村经济、社会的可持续发展,必须有健全的农村环境保护法律、法规.因此,应制定和修改相应的法律、法规.具体来说,首先应该从新农村建设和贯彻落实科学发展观的战略高度出发,制定涵盖整个农村环境保护的法律、法规.应该制定《农村环境保护法》作为保护农村环境的基本法.具体内容可以包括以下:立法宗旨,适用范围,合理开发利用资源与环境保护制度,污染防治制度,生态补偿制度,对农村环境保护的财政支持制度,农村环境监督管理制度,破坏农村生态环境的惩处制度与法律责任形式等.还应当在宪法中明确规定公民环境权,确认和保护农民的环境知情权,在环境基本法和其他单行法里明确规定农民参与的原则、程序、基本内容,明确相关政府部门和企业的告知义务.除此之外,还应该根据农村环境污染的来源具有分散性、多样性以及小规模性等特点及各地环境保护的实际情况,制定和完善行政法规和地方性法规,这样可以克服法律和部门规章在调整农村环境保护的过程中缺乏针对性和普遍性的弱点,从而兼顾到农村环境保护立法的灵活性、针对性和普遍性等要求.乡镇环境保护管理立法模式的完善,最终目的是构建一个以行政法规和地方性法规为主,包括相关法律、规章和规范性文件、涉及乡镇环境保护中的资源保护、污染防治、自然保护等方面内容,具有分散性的、多层次的、相协调的有机的规范整体.

(三)保障农民的环境知情权与参与权,完善法律援助体系

在完善我国农村环境保护的法律制度建设中,应发挥农民在其中的作用,保障他们的知情权与参与权,提高他们的环保意识、法律意识与维权意识.加强对农村居民环境保护的宣传教育,使他们充分认识到农村环境污染的危害性及严重后果,增强他们的维权意识与同破坏环境作斗争的意识.还应该完善法律援助体系,具体内容可以是:组织相关人员对农村居民进行环境保护方面的宣传活动,通过报刊、电视、书籍等方式广泛宣传环保知识,调动农村居民的环境保护的积极性和主动性,使他们自觉参与到环境保护的活动中来,促进农村居民对环境保护进行监督.

完善我国农村环境保护的法律制度,还应该做到政府驱动与公众参与的相结合.政府驱动的方式既包括对环保的直接投入,也包括制定和严格执行法律、法规和标准,还包括经济激励制度的建立,如排污收费、总量控制、排污权交易等,以促进清洁能源的加速发展和高能耗、高污染、高物耗产业与产品的加速淘汰.促进农村地区能源与环保协调发展,还必须充分发挥非政府组织的作用.公众参与是推动我国环保事业健康发展的重要途径.要在全社会,包括农村地区营造关心环境、爱护环境、改善环境的良好氛围.将政府驱动与公众参与相结合起来,一方面有利于发挥政府在保护农村环境中的行政管理作用,另一方面也有利于公众的参与和监督,从而有利于提高农村环境保护的实效.

注释:

①所谓的“二元社会结构”,是指在整个社会结构体系里,明显并存着比较现代化的和相对非现代化的两种社会形态,这是发展中国家现代化的一般特征.