本站原创摘 要从20世纪70年始,西方国家大规模地解除对某些行业的经济性管制,与此同时社会性管制却逐步加强.本文从社会性管制的内涵及功能入手,分析社会性管制四大理论基础及三大研究领域,最后提出社会性管制的研究趋势:第一,应加强社会性管制的绩效研究,第二,社会性管制应该从官僚体制中转变过来,运用治理机制来解决社会性问题.
关 键 词社会性管制信息不对称外部性
中图分类号C93文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)03-192-02
一、社会性管制内涵及功能
20世纪70年代以后,在西方经济学中逐渐发展起一门新的学科--规制经济学,其主要是研究在市场经济体制下政府如何依据一定的规则对市场微观经济行为进行制约、干预和管理.内容包括两大部分,即经济性管制和社会性管制,前者指“在存在自然垄断和信息偏在问题的部门,以防止无效率的资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的,政府通过被认可和许可的各种手段,对企业的进入、退出、、怎么写作的质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的规制”.经济性管制的重点领域为包括有线通信、电力、铁路运输、管道燃气和自来水供应等具有物理网络的自然垄断产业和存在严重的信息不对称的领域,典型的产业主要是金融保险业.而社会性管制则研究的是外部不经济和非价值性物品问题,然而学者并没有对社会性管制有一个普遍一致的定义.目前,国内学者比较赞同日本植草益的定义,“社会性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的,对物品和怎么写作的质量以及伴随着提供他们而产生的各种活动制度一定标准,并禁止、限制特定行为的规制”.
不论是从国内学者有关社会性管制的定义,还是目前比较认同的日本植草益的界定看,政府的社会性管制都有着如下四大功能.
第一,禁止功能.即禁止对劳动者、消费者以及社会公众造成伤害的行为发生.该功能的最大优势在于管制效率高,且能很好实现政府管理社会的目的.但这种禁止功能的实现,需要依靠较强的行政机构和行政权力.所以,各国在制定社会性管制的法规时,为了保证执法效果,一般都设置具有较强独立性的管制机构,并赋予了它们相应的行政权力.如美国的“联邦贸易委员会”日本的“公平交易委员会”和英国的“公平交易办公室”等.这些机构在禁止对劳动者、消费者以及社会公众造成伤害的行为发生起到了一定程度的制约作用.
第二,惩戒功能.制度经济学认为,“制度为一个共同体所共有,并总是依靠某种惩罚而得以贯彻.没有惩罚的制度是无用的.只有运用惩罚,才能使个人的行为变得较可预见.带有惩罚的规则创立起一定程度的秩序,将人类的行为导入可合理预期的轨道”.因此,社会性管制的惩戒功能即政府对那些为了谋取私利而擅自违反法律法规的行为进行惩罚告诫,并敦促他们及时纠正违法乱纪行为.政府正是通过这种具有惩戒性功能的社会性管制,来引导社会企业或组织自觉遵守政府的法律法规,维护社会公共利益.
第三,限制功能.主要是对企业的营业活动限制,“通过批准、认可制度对与提供公共性物品和准公共性物品、非价值性物品有关的事业者及可能因外部经济而产生受害的事业者进行营业活动的限制”.即将一些可能危及到社会公共利益的行为限制在一定程度和范围之内,从而使其不至于危害社会公共利益.当然,限制功能需要依靠行政强权才能够进行,也要建立相关的行政执法机构,而且在操作起来还具有一定的专业复杂性,因此限制功能实现的社会成本也不低.
第四,许可功能.即行政法学上讲的行政认可制度.它主要是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请,经依法审查,准予其从事某种行为,确认某种权利,授予某种资格和能力的行为.如在食品行业管制方面,政府只允许符合国家食品质量安全的企业才能从事食品的生产,在教育和医疗卫生管制方面,政府只能允许那些达到国家办学条件要求的学校来提供教育怎么写作和符合国家卫生管理条例的医院来从事医疗卫生怎么写作的提供,否则不予以批准和登记,在一般环境保护方面,政府也只允许那些排放污染物标准达到国家有关标准的企业从事经营生产,否则也不予以批准等.
二、社会性管制的理论基础
对社会性管制的专门研究始于20世纪70年代,与经济性管制相比较,社会性管制是一个较新的研究领域,从国内外学者的论文与专著看,其理论基础主要有信息不对称理论以及外部性理论.
(一)公共物品理论
所谓公共物品是指具有消费的非竞争行和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品.非排他性是指一个人消费并不排斥其他人消费该物品,非竞争性是指一个人消费该物品并不减少其他人对该物品的消费,而增加一个人消费该产品是,其边际成本为零.公共物品的上述特征以及规模效益大、初始投资量大的特点,使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或提供难以做到有效益.因而,公共物品一般由政府或其他公共部门来提供.
(二)非价值物品理论
在竞争性市场机制条件下,资源配置是具有效率的.但是竞争性机制依照社会道德规范,也存在着一些其不希望产生的结果.如就和其它毒品以及等而言,它们也可以形成自由市场,在竞争性市场机制下也可以实现资源配置的效率,但这却是非为社会所希望的.我们把这种依照道德规范而应在一定程度上或者是全面限制和禁止其生产销售的物品,称之为“非价值性物品”,与非价值性物品相对应的是“功德物品”,如食品安全、职业安全以及环境保护等.这两类物品中,如果由单纯由市场自由的提供,都会造成社会问题.因此,要通过政府进行社会性管制禁止或迫使消费者进行消费.
(三)信息不对称理论
信息不对称的基本特征有:有关交易的信息在交易者之间的分布是不对称的,即一方比另一方占有较多的相关信息,处于信息优势地位,而另一方则处于信息劣势地位.这种信息不对称问题是普遍存在的.造成这种信息不对称的原因主要有:第一,社会分工和劳动分工造成不同市场交易所拥有的知识的不对称,第二,搜寻信息需要搜寻成本,“个人在获得信息之前不可能获取某类信息的预期成本和收益,所以他们不可能从尚未到手的知识中获得最大化的净收益”.并且,信息是具有供给品的特性,一旦信息被搜寻出来,人们享用它的成本几乎为零,很容易造成“搭便车”的行为.于是人们可能会在缺乏信息的条件下做出信息不对称的决策,第三,信息优势方对信息的垄断是产生信息不对称问题的一个主要原因.拥有信息优势的交易者为了在交易活动中取得优势地位,就会垄断某些真实信息,甚至会发出一些虚检测的信息,误导对方,以实现自身利益最大化.由于这些原因造成了信息不对称的普遍存在,其结果就导致了在市场交易的前后可能会发生“逆向选择”和“道德风险”问题,进而导致市场失灵.因此,要求政府利用公共权力,对信息不对称问题实行管制,以弥补市场机制对缓解信息不对称的正常作用.
(四)外部性理论
外部性是一个包括外在成本和外在收益的概念,指一定的经济行为对外部的影响,造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益相偏离的现象.根据这种偏离的不同方向,外部性大致可以划分为两大类:外部经济和外部不经济.在现实生活中,这外部性问题是普遍存在的,正是由于这些外部性问题的普遍存在,会造成市场机制失效,导致市场失灵,因而需要政府规制.正如著名经济学家米德认为,“市场机制往往不能很好地解决由于个人利益与社会利益的对立所引起的重要社会问题,例如,环境污染、资源枯竭、人口爆炸等.这些问题均有赖于政府的控制和干预行动才能得以解决.”
三、社会性管制的研究领域
经济性管制主要是以特定产业或行业为管制对象,如自然垄断行业和金融业等,而社会性管制则与之不同,它是涉及到各行各业的企业行为.按照日本学者植草益的分法,可以将社会性管制的研究领域划分如下三方面:健康卫生领域,安全领域以及公害环境保护领域,在美国社会性管制一般包括:健康、安全和环境保护等三个方面,故而社会性管制简称为HSE(Health,SafetyandEnvironmentalRegulation),国内学者也普遍认为社会性管制研究内容涉及健康、卫生、确保安全、防止公害、环境保护和确保教育、文化、福利等几个大的方面.所以,我们可以大致清楚社会性管制有着如下三大研究领域.
(一)健康卫生管制
在这一领域研究中,我国学者主要运用信息不对称理论来分析政府对产品卫生管制.他们认为,在产品生产经营者和消费者之间对产品质量存在信息对称,因而可能产生逆向选择问题,导致劣质产品驱逐优质产品.而单纯运用市场机制不能解决这种信息不对称问题,故而需要政府加强对产品质量的管制.如,周学荣在《浅析食品卫生安全的政府管制》一文中就从信息不对称理论分析目前我国食品卫生安全存在着还比较严重的问题,并认为应从规范市场准入、建立信息公开制度、建立公众舆论监督制度和严格执法等方面进行政府管制,储亚萍在《从阜阳奶粉事件看我国政府的食品管制》中,从社会性管制的信息不对称理论和食品特殊性着手,分析了我国食品管制中存在问题,并提出从完善食品管制法律体系、加强食品安全教育、建设社会监督体系三方面加强食品管制的政策建议.
(二)安全性管制
就目前看,我国学者在这一领域的研究比较集中在两方面,其一是生产安全与职业卫生,政府大量的法律和管制活动旨在消除与危险的产品及工作条件有联系的安全和健康风险,如煤矿生产安全、产品的质量要求以及工作的职业安全与卫生等.其二,交通安全管制研究,大多数学者的研究方法主要是:个案研究法,即结合实际案例分析我国目前安全性管制存在着巨大的问题,例如近年来连续不断的煤矿事件、烟花爆炸事件以及超载事件等,并提出政府应加强安全性管制的措施.
(三)环境污染管制
就环境污染的本质而言,它是一种典型的负外部性问题,排污者所造成的社会成本往往高于其私人成本,导致很大的外部成本.外部性问题使得市场失灵,市场机制不可能促使私人自愿承当其造成的外部成本,最终只能由社会来承当这中成本.因此,为了解决因环境污染这种外部性问题而造成的市场失灵,客观上就需要政府加强对环境污染的管制,以保护人类生存和发展所需要的环境.目前,我国大多数学者是从环境污染的基本类型来分析政府管制问题.如王俊豪在《政府管制经济学导论》书中就分别从政府对大气污染、水污染、固体废物污染以及环境噪声污染进行分析政府对环境污染的管制问题.
四、社会性管制的未来趋势
(一)加强社会性管制的绩效研究
目前,我国学者多数均集中在社会性管制的必要性分析上,即在为什么要政府进行社会性管制,以及政府如何对其管制的问题上进行分析,但是却很少有专门对政府社会性管制的结果进行研究与论述.为此,将来应该采用成本-收益的分析方法对社会性管制政策结果进行绩效评估,为我国政府进行社会性管制提供理论上的前提条件.
(二)社会性管制应该从官僚体制中转变过来,运用治理机制来解决社会性问题
无论是市场还是政府都会出现失灵,“政府、国家同市场一样也是社会问题的根源”,“只要以上三者有一者居于支配地位,社会秩序、和正义就不可能发展起来”.在解决社会性问题,如产品质量问题、职业的安全与卫生、环境保护等问题时,仅仅依赖政府单一的主体是远远不够的,应该更多地运用治理机制对付市场和国家所造成的失灵.然而,我国学者目前还是在传统官僚体制中的框架下,于结合具体个案对政府的管制进行研究和阐述.所以,在今后我们应该从官僚体制中转变过来,运用治理机制来解决社会性问题.
注释:
①③⑤⑨植草益.微观规制经济学.中国发展出版社.1992年版.
②⑦⑧王俊豪.政府管制经济学导论基本理论及其在政府管制实践中应用.商务印书馆.2006年版.
④柯武刚,史漫飞.制度经济学.商务印书馆.2006年版.第32页.
⑥刘鹏.善治的改革导向:从政府社会性管制到多元共治.广东行政学院学报.2003(4).
⑩曾令发.管制政策的变迁:一种回溯性政策分析.理论探讨.2006(4).