行政公益诉讼形成的构想

摘 要本文从行政公益诉讼的宪政之维和行政公益诉讼设计应考虑公正与效率的平衡等方面就行政公益诉讼的形成作了简要的分析和论述,以期为构建行政公益诉讼有所助益.

关 键 词行政公益诉讼国家事务选举制度

中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)04-258-02

一、行政公益诉讼的宪政之维

(一)司法权对行政权的制约

在国家结构中,个体公民对国家事务的管理只能以选举制度为相似度检测,由人民代表实际履行监督职责.公益行政诉讼无疑扩大了公民对政府管理行为的参与程度,从“民有”向“民治”迈进了一大步.行政公益诉讼同时还体现了司法权对社会干预的深度,尤其是对行政权干预的深度.

行政权必须接受司法审查,才能避免行政权的滥用,使公民的合法权益有最终的解决途径,同时也为社会纠纷提供了最终的裁判途径,从而为维护公权力的社会信赖体系提供了有力的支撑.在相对人怠于行使权力或不愿行使权利的情况下,法律应当提供一种途径制止违法行为的发生或弥补其危害后果.

从程序正义的角度考虑,作为一种纠纷解决途径,司法审查不仅为社会的不满提供了一个理性的宣泄途径,也是行政行为合法化的过程.大陆法把公益诉讼认定为客观诉讼,是维护客观的社会秩序的诉讼,虽然这种概念的划分有模糊的中间地带,但它无疑清晰地说明了这种诉讼的意义.行政诉讼法理应对案件的受理条件,原告的起诉资格作合理的变更和安排,以利于维权的需要、社会发展的需要.新闻舆论已变得如此“儿戏”,行政机关权力不断扩张,没有身披“法袍”,手持利剑的法官的参与,秩序的合理性没有程序性的落实和保障,长此以往,公民对公权力的信赖度也会下降,社会矛盾愈积愈重,超出社会的承载能力,从而产生社会危机.

(二)现代公共行政政府职能的扩张要求司法权的更多介入

三权分立理论的最初目的在于限制行政权力,维护公民的权利,政府扮演着“守夜人”的角色.事实证明,虽然市场失灵的现象存在,但国家干预也不一定是解决问题的有效途径,新保守主义的兴起标志着自由放任学说焕发出新的活力.但无论是国家干预理论还是自由放任理论,对行政职能的扩展都趋向于某种程度的认同,政府财政支出比例相比战后有极大的提升,行政职能显著扩张.

行政公益诉讼针对的行政行为,如影响市场竞争秩序的行为、环境监管、公共财政支出等,直接行政行为的相对人常常是受益者,或者受损的影响很小,但对公共利益的影响很大,对司法救济的途径提出了新的要求.如果将对其提起司法救济的权利限于直接利害关系人,不仅对公共秩序将产生长期的影响,而且尤其是不利于有责任心的公民素质的培养.例如严正学诉椒江区文体局拒不履行法定职责案即为典型的公益诉讼,文体局的行政不作为对严正学本人的法律上的权利和利益没有并没有实际影响,法院对此案作出了不予受理的裁定.环境污染、行政规划、财政杠杆、社会福利等,这些现象都是现代行政管理职能扩张的结果.与传统的行政权不同,这些政府职能都不可避免的关系到政策性的问题.允许公众以诉讼方式参与对公共行政的评判,对政府执政能力和水平是一个不小的考验,也是衡量法律对这些行政行为监督能力的考也.政府公共管理的职能越多,可能产生的疏漏也越多,司法审查的机制有必要作出恰当调整.光靠政府工作报告、人大代表的质询,这些方式没有公民诉讼来得活泼、有效.

(三)公益诉讼是公民对国家机关的监督权不可缺少的途径

现行《宪法》第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害.”“控告”可以涵盖公民向法院提起司法审查请求,结合行政诉讼法的受案范围和原告有关规定,司法审查的范围限定相对较窄.而、信访等其他途径具有不确定、非终局的特点,且属于行政机关的内部解决途径.虽然不乏以和信访发现和解决矛盾的先例,但这两种制度与行政诉讼能够起到的作用是不能同日而语的.行政机关对和信访不处理或者不落实的,没有相应的责任机制,也无法设置这样的责任机制,程序上的说明理由在形式上是很容易达到的.如果不赋予法院对所说明的理由的实质内容进行审查,纠纷的解决效果值得怀疑.

二、行政公益诉讼设计应考虑公正与效率的平衡

不少学者主张,行政公益诉讼应当设定最广泛的原告,以实现最广大的公民参与.原告可以是任何公民、法人和其他组织,以体现最大化的.随之而来的问题就是的扩大化带来的制度成本浪费,原告滥诉将使行政机关不堪重负.本文将在第二部分考察西方国家对公益诉讼原告隐蔽式的限制方法.

对这一问题的回答体现了学者对法治本质的认识有所不同,法治和公民参与程度的关系.行政公益诉讼无非是要使公民能够通过法院行使监督权.司法权的高额成本以及终局性的特点,导致其对行政权的监控不可能是无孔不入的,否则行政权的行使将举步维艰.法治不是民治,法治的实现也不是靠最大限度的公民参与.而是要靠完善的制度安排,在和集中之间作合法、合理的选择.制度的创新都离不开较量和妥协.因此我们对公益诉讼也应当保持理性、审慎的态度.对可能造成的滥诉做事先的安排,最广泛的原告不一定能实现最有效的公益诉讼.

三、建立行政公益诉讼的基本设想

行政公益诉讼在我国首先来自实践中的呼声,之后我国学者对公益诉讼给予了高度的评价和研究上的重视.为此,学者们对主要对其他国家的立法经验进行了梳理,并有多篇论文对我国公益诉讼提出了构建意见,其中包括硕士学位论文.但是随着研究的深入,热情渐渐褪去,代之以理性的声音,研究者们不再致力于构建公益诉讼的制度体系.事实上公益诉讼也无法构建一个完整的体系,它在重要的程序设置上缺少独立性,只要保证关乎公益的行政争议能够诉到法院,对原告给与必要的支持,这种制度的发展靠的是实践者,而不是立法者.行政公益诉讼在主要的诉讼程序上都没有独立特征.

为了体现对公益诉讼的重视,有学者认为公益诉讼应当根据《行政诉讼法》第14条,中级人民法院受理“本辖区内有重大影响的案件”,由中级人民法院受理.“公共利益”与“重大影响”,显然没有直接的关联.小到基层组织,大到国务院都有可能产生行政争议,普遍的规定于重大影响是不合适的.

我国对行政诉讼采取了举证责任倒置的制度设计,要求行政机关自己证明行政行为的合法性,且证据只能来源于作出具体行政行为时所取的证据.这样的举证责任的设置对原告的支持无以复加,在公益诉讼中增加原告的证据负担于理无据,举证责任上的独立特征不甚明了.

行政诉讼的审查范围,分为合法性审查、合理性审查和合目的性审查.我国目前行政诉讼法上只规定了合法性审查,行政处罚例外.合理性审查针对有裁量余地的行政行为,而合目的性审查则超越了制定法,以法的目的裁判行政行为.根据解志勇博士的研究,行政诉讼审查的范围取决于行政行为的类型:

1.审查对象为普通行政行为时,审查标的是“合法性”,审查前提是合法性审查,审查标准为程序正当标准.

2.审查对象为行政裁量行为时,审查标的是“合理性”,审查前提是合理性审查,审查标准为比例适当标准.

3.审查对象为行政立法或制定规范性文件行为时,审查标的是“合目的性”,审查前提是合目的性审查,审查标准为目的正当标准.

从公益诉讼上看,行政公益诉讼在行政行为的类型上并无特殊性,既可能是普通行政行为,也可能是自由裁量行为,也可能是抽象行政行为,因此对其审查范围的分析仍要落实到对行政行为的分析上.

公益诉讼的判决则与取决于行政行为的状态和性质,而与公益诉讼的类型没有什么关联,应当按照行政诉讼的一般规定适用.

结合我国的国情,法官在人事和财政上对政府有一定的依赖性,再加上传统的“官本位”思想的影响,这都导致了法官在与政府的较量中力不可支,更趋保守.因而在我国行政法上应当明确规定公益诉讼.笔者赞同将公益诉讼规定在诉讼参加人之原告资格的部分,条文简约,表达出法律的明确态度即可.在中国政法大学行诉法修改建议稿中建议对原告资格作出“法律上的利益”的限制,并将法律上的利益定义为“是指相关法律要求行政机关作出行政行为时应当考虑并通过诉讼值得保护的实质利益”,而公益诉讼是这一规定的例外,但对公益诉讼则无需实质利益的限制.

制定法规范的模式,都以法律明确规定的类型为限,以避免公益诉讼的滥诉.一旦不加类型的限制,那么法院对公益诉讼不予受理就完全没有余地.的意义得以彰显,但行政机关和法院的负担严重加重.这一理想化的模式使公益诉讼的政策性特征完全丧失.不少学者对资源浪费的问题持反对态度,将公益诉讼完全看作是应然性问题.一旦公益诉讼不设类型限制,会出现大量无利害关系的原告,而法官手中没有了“盾牌”,行政行为受监督的程度出现飞跃,这对政府的改革是一剂“猛药”,搞得好促进政治文明,促进司法对行政的干预,搞得不好将产生对政府的信任危机,出现行政问题不可怕,可怕的是出现了问题也没有有效的方法改正.

制定法规范,提供了演绎推理的大前提,是统一适用的前提,但制定法类型局限.而法律解释的方法则是开放性的,在现代法律发展中,法律解释学作为法学方法论的一种重要的技术手段,发挥着举足轻重的作用.法律解释不仅对法条准确适用的过程,而且对法律漏洞的弥补和法律的续造有不可估量的积极意义.对于法律解释的目标,有两种见解:一种是主观论或意志论,主张以探求历史上立法者的心理意愿为解释的目标,一种是客观论,主张以解析法律内存在的意义为目标.

将“法律上利害关系”或“法律上的利益”理解为“实质利益”,在公权利上仍不能明确划定权利的边界.目的解释,利益衡量的方法是法官适用原告资格的有力工具.以前面提到的严正学案为例,文化馆批准在小学对面开KTV包房的行为,属于行政许可的范畴,实质利益应当如何界定呢原告资格的规则弹性很大,从总体而言,我们前面提到将原告资格不再理解为权利受损,不再限于人身权、财产权受损,而扩张到“利益”或者“权益”,放宽了对原告的限制,为法官灵活适用法律提供了空间.严正学作为辖区居民,他或者其近亲属是教育怎么写作的受益人,而门在行使其职能时应当遵循善良风俗,保护未成年人,因此对在学校周围开KTV包房的行为与严正学有事实上的利益关系和实质性影响.但如果原告是不在此处居住的人,例如郝劲松先生,法官证明原告和标的之间的关联性则存在相当的困难.如果制定法不作类型的限制,任何以公共利益为名,对政府行政行为提起的诉讼就应当受理.

注释:

哈贝马斯著.刘北成,曹卫东译.合法化危机.上海人民出版社.2000年版.第148-155页.

解志勇.论行政公益诉讼.行政法学研究.2002(2).

《行政诉讼法》第32、43条,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条.

解志勇.论行政诉讼审查标准.中国政法大学2003年博士论文.第179页.

马怀德主编.司法改革与行政诉讼制度的完善――《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书.中国政法大学出版社.2004年版.第190页.

拉伦茨著.陈爱娥译.法学方法论.商务印书馆.2000年版.第193页,第197页.

考夫曼,哈斯默尔主编.郑永流译.当代法哲学和法律理论导论.法律出版社.2002年版.第185页.