高校行政执法行为被诉的法律

更新时间:2024-03-22 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:25526 浏览:117732

摘 要高教行政执法是我国依法治教的重要环节,高校在其中的作用举足轻重.但近年来高校的行政执法行为时常被诉,且多有败诉发生,规避诉讼风险成了迫切的需要.

关 键 词高校行政执法诉讼风险高等教育

基金项目:本论文属于山东科技大学科学研究“春蕾计划”项目,项目编号2008BZC040.

作者简介:王新娟,山东科技大学文法系讲师,从事宪法行政法教学研究.

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2011)03-165-02

随着法治的发展,高校的无诉局面已经成为历史.自“田永诉北京科技大学案”发之后,一系列以高校为被告的行政诉讼在各地出现并引起高度关注,而众多案件中,以高校败诉结案的不在少数.高校这样一个教育科学研究的前沿阵地,怎么就成为了被追究的对象.究其深层次原因作一浅显分析.

一、高校行政执法行为可以被诉的法理依据

我国高校现阶段按举办者的不同分为公立高等学校和私立高等学校、国有民办二级学院.它们之间的区别在于投资主体的不同以及由此带来的受益方式的不同.高校的运作方式、办学主体可以多元化,但教育是公益事业,教育活动必须是以追求公共利益为目的,不得以营利为目的.《高等教育法》在确定高校的法律地位、权利义务时并没有区分公立高校还是民办高校.P可见,在我国,公立高校和民办高校的性质是相同的,都是事业单位法人.

我国高校作为事业单位法人在从事高等教育活动中所形成的法律关系,既包括教育行政法律关系,也包括教育民事法律关系.高校作为行政法律关系主体时,有时处于行政主体的地位,有时处于行政相对人的地位.高校处于行政相对人地位时,其权利义务与公民、法人或其他组织的权利义务没有区别.Q这里要研究的是高校在高教行政执法中作为行政主体的地位问题.就我国而言,高校可以被认为是因法律、法规的授权行使行政管理职权即教育行政管理权而成为行政主体的.我国《行政诉讼法》规定,由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为,该组织为被告.如果相对人认为学校的行为违法或不当,则可依法提起行政诉讼.实践中为了加强我国教育管理,《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》等国家法律法规将一部分教育行政管理职权授予学校行使,这些管理权应当属于高校行政执法权.因此,高校在运用这些执法权力进行管理时,高校处于高教行政执法主体地位.故当学校根据授权作出行政执法行为时,如果相对人对与此有关的行为不服,则可以学校为被告提起行政诉讼.


二、高校败诉原因的分析

高校被提起行政诉讼尤其是在“田永案”和“刘燕文案”中,法院判决高等学校败诉,这在社会上引起广泛的关注和热烈的讨论.高校在行政诉讼中败诉的原因,笔者认为可以从以下几个方面进行分析.

(一)教育行政立法的滞后

近年来,我国的教育立法工作有了长足的进步,颁布了不少涉及教育行政管理方面的法律、法规和规章,但是还是存在很多问题.一方面新形势下教育行政管理方面实体法欠缺,现有的法律、法规条款比较原则,缺乏实施细则;另一方面,行政程序法的欠缺使得高校的很多处理行为缺乏规范化.另外,在法律授权高校自定规则的情况下,没有对高校在多大的授权权限内制定规章作出明确规定.因此高校在进行行政管理的过程中,自由裁量的幅度很大,产生适用法律、法规不当的错误,这也造成了高校处于被动地位.

现行法律对学生具体权利,包括公民权利在教育教学中的细化内容没有明确表示,对权利内容的具体要求除去《高教法》、《教育法》外,现行法律专门保护学生权利的内容是凤毛麟角,学生对校方处分不服拥有的申诉权,在目前实际操作过程中仍难以实行.故随着法治的不断发展,对学生权利的模糊规定不能满足高校学生法律意识提高,在发生了教育纠纷时就更倾向于选择法院诉讼这一司法救济,将高校推向法庭.

(二)高校制定的校规校纪与相关法律、法规、规章相抵触

应当承认,长期以来高等教育内部一直适用自己的规章制度并没有学生对此提出质疑.但随着人们维权意识的提高,越来越多的人开始寻求法律手段解决问题,因此学生告学校的情况也屡屡出现.实践中很多情况下,法院判决高校败诉的理由之一就是高校作出公共管理行为的依据与上位法相抵触.R目前我国法律授权高等学校包括有学位授予权的单位制定相应的实施细则,但其制定的实施细则里面对于比规章更高要求的规则,学校并没有提供相应的救济机制.学校据此作出的行政行为就很可能损害学生的合法权益.如果高校在自定校纪校规时不符合上位的法律、法规的原则和精神,忽视了对学生合法权益的保障,不能在学校权力和学生权利之间寻求一种平衡,那么高校败诉也是在所难免的.

(三)高校作出的处分决定违反了程序正当的要求

高校进行教育行政活动应依法管理,学校不仅制定校规校纪应符合法律的规定,而且行使正当权利也要符合法定程序.但是高校的行政职权长期疏于程序制约.而必要的行使和正当的程序是决定学校处理决定是否生效的必备要件之一,这个问题和缺陷如果不及时加以解决和弥补,一旦发生纠纷,学校就会陷入被动并承担败诉的风险.

三、避免高校成为行政诉讼被告的方法

通过非诉方式解决高校教育纠纷

“诉讼虽然是解决纠纷的最终手段,却并不一定是平衡冲突的最优选择”.S高校可以采取措施使得纠纷在司法救济之前解决,受教育者的权利得到了非诉救济,高校被诉的局面自然就会减少.

1.调解.调解是指经过第三者的排解疏导,说服教育,促使发生纠纷的双方当事人依法自愿达成协议,解决纠纷的一种活动.高校可以考虑专门成立一个调解委员会,这个委员会可以不是常设性的,它由高校、学生、专家等组成,专门处理教育纠纷.

2.内部途径的申诉.这里的内部途径不是高等教育机构的内部,而应该是整个高等教育行政系统内部.一般来说有教师申诉制度和学生申诉制度.《教师法》第39条:“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的,或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的,可以向教育行政部门提出申诉,等”.当教育纠纷发生时受教育者要求或学校认为应举行听证的,可以进行听证,具体运用可参照行政法中听证制度来操作.

3.行政复议.行政复议程序主要针对行政性的教育纠纷来讲,民事纠纷没有复议程序.高校教师、学生在认为学校作出的执法行为侵犯了自己的合法权益时,可以向主管高校的行政机关复议,行政机关应依据自己的职权做出相应的决定.行政复议是通过上下级教育主管部门的内部裁决来监督和解决教育纠纷,可以相对灵活和高效的解决矛盾,避免诉讼的发生.

完善高校的教育执法行为以规避诉讼风险

1.完善高等教育立法内容,健全高等教育法律体系.研究高等教育立法问题可以为高等教育行政执法提供法律依据和理论基础.高等教育立法应该遵循“实用性”原则,使其应与社会的发展相适应,做到“与时俱进”.同时需要强调高等教育立法的可操作性.我国的高等教育立法已经取得了很大的发展和进步,但发展变化的社会需求相比,我国的高等教育立法还有很多方面需要丰富、完善.建议对现有的高等教育法规进行清理,及时进行立、改、废.另外从《高等教育法》的实施状况来看,建议尽快制定与《高等教育法》的配套法律、法规和规章,力求形成一个完善的高等教育法规体系.

2.严格规范高校行使行政职权的程序.正当程序已经成为目前学生在政府和高校的教育管理活动中主张权利的一项重要内容.在法院已受理的高校诉讼案中,“程序瑕疵”是普遍存在的问题.施瓦茨认为“根据正当程序要求,在学生因其不轨行为而被公立学校开除以前,必须给其通知并受(即听证)的机会.法院一旦确认,正当程序条款适用于公立学校作出的开除学生的决定.”T为了避免管理运行的无序性和随意性,在高校行使管理职权时引入正当程序原则,建立科学、合理、严格、公正的程序机制是极其重要的.

3.加强对高校行政执法权的法律监督.“权力不受监督必然产生腐败.”要避免高校行政执法权的滥用,最好的途径之一就是加强监督.发展教育事业主要是政府行为,因此,教育执法监督的重点是行政监督,具体到对高校行政执法权的监督就是上级教育部门对高校的监督.设立教育督导机构,监督学校的管理行为,使其从实体上到程序上都能按照合法合理的要求来进行,减少违法行为的发生.对于高校的相关行为,尤其是涉及学生、教师的重大利益的行为,应当建立适当而有效的监督机制和救济机制.U国家在减少对高等学校直接行政管理的同时,应加大对其的宏观管理和法律制约,以使高等学校在行使权力时,一方面有相当的自主空间,另一方面也不得偏离法律的轨道.

4.提高高校管理人员的素质,规范管理秩序.可以说高校是从业人员素质较高的一个集合体,但是面对社会的飞速发展,学校地位的微妙变化,作为高校的管理者应该意识到对学生的管理和教育要从方式方法上有所改进.这就要求管理者应该提高自身素质,拉近与学生的距离,更好的为学生怎么写作,减少和合理解决矛盾纠纷.目前,学校管理中的一些重要环节,由于缺乏符合法治精神的必要程序、科学的规范及应有的保证制约机制而经常发生一些不该发生的问题.如果高校的内部管理秩序按照法治原则进行整治和规范,学校的“被告”身份是可以避免的.

注释:

PQ周叶中,周佑勇主编.高等教育行政执法问题研究.武汉:武汉大学出版社.2007.

R谈玲,肖靖.论高校诉讼风险的产生原因及规避办法.湖北汽车工业学院学报.2003(9).

S薛东琦,徐洪军.试论中国高校教育纠纷.吉林体育学院学报.2008(6).

T伯纳德施瓦茨著.徐炳译.行政法.北京:群众出版社.1986.

U王岩,密启娜,刘峰.学校成为行政诉讼被告的法律分析.当代法学.2002(8).