行政执法检察监督

摘 要实践中,各地检察机关已对行政执法监督工作积极开展了探索,但主要是因为立法上的缺陷,导致了一些问题.检察权对行政权进行监督符合法理,本文试图对行政执法检察监督的范围和方式进行探讨,并提出相关立法建议.

关 键 词行政执法检察监督法理依据

作者简介：陈阳光,浙江省诸暨市人民检察院.

中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)11-155-02

一、行政执法检察监督的具体实践与存在问题

检察机关是宪法规定的法律监督机关,法律监督权作为与行政权、司法权平行的国家基本权力的一种,并对行政权、司法权进行监督.在实践中,各地检察机关这几年已对行政执法检察监督进行了积极探索.例如河南省逐步探索出了紧密围绕结合抗诉业务开展行政执法监督的“淮滨模式”,紧密围绕公共利益开展监督的“南阳模式”以及全面对行政执法行为开展监督的“宜阳模式”.浙江省检察机关也在积极探索对行政执法的监督活动,在接待、受理各类申诉、投诉中发现有关行政机关的违法行为,损害国家利益和社会公共利益,或者严重损害不特定多数人的利益,难以通过其他途径予以解决的,或者如果不及时纠正将发生难以挽回的损失的,积极探索通过检察建议、纠正意见等形式,督促行政机关依法有效地行使职权.深入研究执法办案中发现的管理漏洞和问题,及时提出建议,督促有关单位消除隐患,强化管理,建立长效机制,推动社会管理创新.目前检察系统开展的这些行政执法监督活动一定程度上对督促行政机关依法有效地行使职权发挥了一定的作用.但是因为立法上的缺陷还是给实践操作带来了许多问题.

1.立法上的过于原则化,导致实践中无可操作的具体法律依据.因为现行法律对行政执法检察监督的规定过于原则化,因此,检察机关对行政执法的哪些活动,可以采用哪些方式进行监督在实践中无明确的实施细则.导致实践中一些行政执法机关不肯、不愿让检察机关进行监督,行政执法检察监督步履维艰.

2.检察机关与行政机关之间缺少执法信息共享机制.检察机关作为监督单位,因为对行政机关的执法信息了解掌握渠道不畅通,导致实践中因为对行政机关的执法活动了解不够,而无法很好地进行监督.

3.检察机关对行政执法监督的“刚性”不够,缺乏保障机制.因为现行法律法规没有体现出检察机关法律监督的权威性、主动性和被监督部门对检察机关监督的服从性,更没有规定在被监督机关不接受监督的情况下应承担的后果等事项,因此缺乏保障性.

二、行政执法检察监督的理论基础和法律依据

我国检察权可以监督行政权的理论基础和法律依据可以从以下几个方面进行分析：

1.检察权监督行政权是我国宪政模式下权力分工制约机制的应然内涵.法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一文中讲过：“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验等从事物的性质来讲,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力.”我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关.”从性质上看,检察权既不是行政权,也不是单纯意义上的司法权,而是作为一项相对独立的国家权力出现,与行政权、司法权处于平行地位.就理论和实践而言,“检察机关依照法律规定独立行使检察权,其将‘法律监督’作为专职专责,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,有着在法治实践中履行法律监督职责独立性的优势.检察机关这种相对而超然的宪法地位决定了检察机关行使行政执法监督是其应然使命.

2.对行政机关的执法活动进行专门的监督是我国历来的传统.中国古代从秦朝起就存在着一种以独立的外部权力监督行政权、司法权的权力监督传统,这种传统的表现形式就是御史制度.御史制度甚至被誉为“彰善瘅恶,激浊扬清”和“政之理乱”的关键.尽管岁月变迁,御史制度始终传承沿袭,形成以独立的监督权制约行政权和司法权的传统.“御史的监督权既是一种能够参与和制约立法、行政和司法的复合型权力,也是一项没有实体性决定权的程序性权力”.御史制度是现代中国检察制度的重要文化渊源.现代中国检察权对行政权进行监督,是我国历来的传统.

3.现行法律法规明确有规定的.首先,根据《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定,人民检察院通过查处行政执法工作人员渎职、侵权犯罪,而对行政违法进行监督.其次,依据2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院制定的《人民检察院行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,当发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时,检察机关有权监督.再次,《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章规定,人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议.最后,检察机关有权监督劳动教养机关、看守所、监狱、机关等活动.

三、行政执法检察监督的范围和方式探讨

对行政执法行为进行检察监督,不但在法理上是有依据的,而且在实践中也是很有必要的.行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点,权力行使缺少制约,违法行政行为时有发生.“检察机关作为独立行使监督权的国家机关是监督行政权的权威机关,它不仅应当在出现行政公务罪案时对行政权加以控制,而且可以在任何时候对行政权的运用进行监督.”因为目前法律对行政执法检察监督规定的过于原则化,实践中无可统一操作的细则,所以各地的做法不一.对于行政执法检察监督的范围和方式,在此做一个探讨：

1.行政执法检察监督的范围.行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为.首先,我国检察机关作为法律监督机关,维护社会主义法制的统一是其职责所在,其对规范性文件的合法性进行监督属法律监督题中之义,也是于法有据,因此,对于行政机关在行政执法中制定的除法规、规章以外的规范性文件,也应列入检察机关的监督范围.其次,行政执法检察监督主要是对具体行政行为进行监督.对于其范围,实践中不少检察院都作了尝试,例如深圳市南山区区委制定的《南山区建立行政执法检察监督机制工作方案》中明确规定南山区人民检察院有权监督行政执法的范围为：重大责任事故、行政违法行为、重大行政处罚及社会热点问题等四类行政执法行为.浙江省永康市委办、市府办联合下发的《永康市行政执法检察监督暂行规定》明确行政执法检察监督的范围,主要是对行政机关所做的行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政征收、行政给付、行政奖励、行政监督检查等具体行政行为实行监督.

考虑到现实中具体行政行为的复杂多样以及行政监察制度的存在和检察机关精力有限的实际情况,对具体行政行为的监督也应当有所侧重.建议重点关注以下方面：（1）公民、法人和其他组织向检察机关申诉的侵犯其人身、财产权利的行政违法行为；（2）行政执法人员违法行政破坏国家管理秩序,损害国家利益的行为.（3）对于行政诉讼、行政复议所确定的行政违法行为,监督对违法责任人员的追究和处理.

2.行政执法检察监督的方式.对行政执法权进行检察监督的目的和出发点是保证行政行为的合法性,保障法律得到统一、正确实施.检察机关的监督权只是一种程序性的权力,不具备终局性的、实体性的决定效力.检察机关在发现行政主体出现违法或犯罪行为后,不能直接指令行政主体如何行为,只能通过法定程序通过法定手段进行审查处理.

第一,行政执法检察监督的主体.由检察机关的哪个部门负责对行政执法行为进行监督.实践中各地的做法不一,有的是反渎职侵权部门,有的是控告申诉部门,有的是民事行政检察部门,有的设立了专门的行政执法检察监督办公室.笔者倾向于在检察机关设立专门的业务部门负责.象浙江省,目前放在民事行政检察部门负责这块创新工作,但是民事行政检察部门本身人员配备不强,再加入这样一块新的工作,无太多的精力,必将会影响监督的力度.行政执法监督是一项涉及面广,关系大的监督职能,应当设立专门的行政执法检察监督部门,专门履行行政执法监督职能,增强行政执法监督的震慑力.

第二,行政执法检察监督的案件来源.因为没有法律法规的统一规定,目前各地的操作方式也不一样.从检察机关监督目的和检察权特性来看,检察机关对行政执法权进行审查的方式应当以受理公民、法人和其他组织的控告、申诉为原则,以主动介入为例外；以合法性审查为主,以合理性审查为例外.

第三,行政执法检察监督的案件的手段.（1）对行政执法权的违法和不当行使提出检察建议；（2）对受到行政执法权侵害的行政相对人支持起诉；（3）对行政执法权的违法行使提起行政公诉；（4）对渎职侵权、贪污贿赂等职务犯罪的预防和查处.

四、完善行政执法检察监督的建议

我国目前关于行政检察监督的法律、法规还很不完善,这种立法上的不足严重制约了行政检察工作的深入开展.因此,亟待立法上的完善,立法应当基于我国的现实国情,对行政检察监督的性质、地位、范围、监督方式、效力等作出明确的规定,并赋予检察机关对行政执法行为的知情权、确认权、审查权、建议权、重大程序参与权、调查取证权等更加完备的检察权能,从而为检察机关实施行政检察监督提供明确的法律依据和操作机制,同时还应明确规定行政主体接受检察监督的法定义务以及具体的法律责任.

在当前现行法律规定下,行政执法检察监督权是有限的,但是检察机关的法律监督定位和行政权需要被监督的呼吁下,决定了行政执法检察监督的必然.当前,检察机关在实践中探索行政执法检察监督范围和方式,为将来立法上的完善提供实践经验.随着检察机关法律监督的全面化,检察机关对行政执法权法律监督体系中的地位与作用,必将加强与完善.

注释：

河南省检察院民行处．河南省检察机关对行政执法行为开展法律监督的三种模式初探．检察实践．2005（6）．

冉婷婷．行政诉讼检察监督的范围．正义网．2011年1月13日．

金亮．检察机关行政执法监督若干问题探讨--基于检察机关行政执法监督实践引发的思考．老区建设．2010年．

王玄伟．论检察权对行政权的法律监督．国家检察官学院学报．2005(3)

[法]孟德斯．论法的精神．商务印书馆．1961年版．第154页．

梁景明．论法律监督的二重性――基于法治和政治二领域的讨论．法学杂志．2008（1）．

孙谦．中国特色社会主义检察制度．中国检察出版社．2009年版．第57页．

法律依据为1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》第5条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督.”

法律依据是1990年国务院颁布的《看守所条例》第8条“看守所的监管活动受人民检察院的法律监督.”

法律依据为1994年《监狱法》第6条：“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法,依法实行监督.”

法律依据为1995年《人民法》第42条：“人民执行职务,依法接受人民检察院和行政监察机关的监督.”2005年《治安管理处罚法》第114条第二款：“机关及其人民治安案件,不严格执法或者有违法违纪行为的,任何单位和个人都有权向机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告,收到检举、控告的机关,应当依据职责及时处理.”

胡建淼．公权力研究．浙江大学出版社．2005年版．第331页．