本站原创10月6日,《全国土地利用总体规划纲要(2006―2020年)》由国务院印发各地实施.对备受社会关注的新一轮土地利用总体规划修编来说,这是一个振奋人心的消息.《纲要》的形成,经过了近千个夜夜的艰苦奋战,凝聚着从国务院总理到普通大众的关切和心血.
新的《纲要》以切实保护耕地为前提,以保障科学发展为主线,对规划期内我国土地开发、利用和保护作出了科学、合理的安排和部署.
源起：修编势在必行
近两年来是我国土地管理事业极不平凡的一段时期.在党、国务院的大力支持下,声势浩大的土地市场治理整顿让全中国人民认识到了土地资源管理的极端重要性.其间,果断提出,运用土地政策参与宏观调控.作为这场整顿的直接成果,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台,我国的土地管理事业由此揭开了崭新的一页.新一轮土地利用总体规划修编,就在这样的大背景下启动.现行各级土地利用总体规划的实施,对于切实落实土地用途管制制度、严格保护耕地特别是基本农田等发挥了重要作用,有效保障了国家粮食安全的资源基础,促进了国民经济的平稳较快发展.进入新世纪后,经济社会持续快速发展,土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化.原《纲要》已不适应当前土地利用和管理的形势,有效实施现行规划的难度越来越大.
一是,原《纲要》确定的建设用地规划总量控制指标已经突破,不少省(区、市)已经用完分解下达的指标,无法按现行规划安排用地,亟需修编规划.
二是,国家能源、交通、水利等中长期规划和“十一五”规划陆续经国务院批准实施,新一轮城市规划修编正在推进,客观上需要尽快修编原《纲要》,对各类基础设施的2020年用地规模、结构和时序进行调控和引导.
三是,“十一五”规划提出了耕地保有量等约束性指标,亟需通过修编原《纲要》加以分解落实,明确各地方政府土地利用调控的目标和责任.
四是,《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)提出了强化土地利用总体规划整体控制作用的有关要求,亟需通过修编原《纲要》,统筹安排各业各类用地.
因此,新一轮土地利用总体规划修编势在必行.
序幕：开展前期工作
开展前期工作,是这一轮规划修编的一个显著特点.
经过两年多的土地市场治理整顿,规划修编工作提上了重要日程.各地普遍表现出积极的姿态.不少地方政府主要领导亲自挂帅,在经费、人员上全力给予保障,有的还定下了时间表.从上一轮规划修编时的“要我做”,到这一轮规划修编“我要做”,土地利用总体规划的地位显著提高.
2005年7月12日,全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会在北京召开.曾培炎副总理到会听取意见并作重要讲话.国务院20多个相关部门的负责同志以及部分省(区、市)的领导出席了会议.会议层次之高,令人瞩目.
前期工作的提出,无疑是给某些急切期待规划修编的地方上了一副清醒剂.一些地方表示,现行各级土地利用总体规划已经执行了8年,部分地区的规划已经不能适应经济社会发展的需要,不少地方的规划用地指标已经或接近用完,急于着手修编.
不可否认,一开始,不少地方规划修编的注意力,主要集中在扩大用地规模、降低耕地保有量和基本农田保护面积上,不少地方希望这一轮规划能多分配一些建设用地指标,有的甚至希望成倍增加.有关行业、部门提出的用地需求也普遍过大,远远超出了实际供给的可能.
规划本质上是以理性的预测和筹谋,克服市场的不足和人类行为的盲目性.一些地方在盲目膨胀之后已经尝到了结构混乱、生态恶化、后续发展乏力的痛苦.深刻的教训提醒我们不能重蹈覆辙,再走经济粗放增长的老路.现实的压力逼着我们只有一个选择：从中华民族生存和发展的长远大计出发,实行世界上最严格的土地管理制度,推动土地利用方式由粗放向集约转变.
这正是开展规划修编前期工作最为根本的目的.这一轮规划修编,不仅要从国土资源管理层面,更要从社会经济发展层面,立足加强和改进宏观经济调控,提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力.不能就土地谈土地,就规划讲规划,而是要按照科学发展观的要求,通过扎实深入地开展规划修编前期工作,积极探索土地利用新模式,真正突破传统的土地利用方式,既保证当前经济社会发展的合理用地需求,又保证对经济社会发展的可持续用地供给,走出一条符合中国国情的土地利用新路子.
同时,做好规划修编前期工作的过程,也是统一思想、提高认识的过程.思想认识不统一,主要矛盾不理清,新一轮规划修编很难达到预期目标.面对业已出现的矛盾和问题,迫切需要调整修编步伐,集中一段时间开展前期工作,为规划修编做好思想和技术上的准备.其核心内容就是深入研究诸如耕地和基本农田保护、节约集约用地、统筹城乡和区域发展等有关土地利用重大问题.只有把这些问题研究透了,思路和对策对头了,规划修编才能顺利进行.
规划前期工作明确要求各地严格执行规划修编条件和程序,在前期工作报告经规划审批机关的同级国土资源管理部门认定后,方可开展规划修编工作.同时明确,各地要通过对现行规划实施情况的系统评价,做到“四查清、四对照”(即查清规划期内新增建设用地总量,与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量,与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量,与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况,与违法用地的处理要求对照检查).“四查清、四对照”与重大问题研究同时开展,互为支撑,共同组成前期工作报告的主体内容.
经过认真梳理,各地归纳出这一轮规划修编面临的几大问题：一是耕地面积逐年减少,人地矛盾日趋尖锐；二是建设用地呈全面扩张之势,无序和粗放利用加剧；三是城乡土地利用缺乏统筹,二元用地结构问题突出；四是区域土地利用协调不力,用地布局不够合理；五是土地后备资源日益匮乏,开发整理复垦难度增大；六是局部地区土地破坏、退化严重,生态环境总体呈恶化趋势.
许多地方通过深入开展土地利用重大问题研究和以“四查清、四对照”为主线的规划实施评价,进一步摸清了土地的现状和潜力,理清了经济社会发展面临的突出土地问题,并把解决问题的思路由依靠外延扩张转到重视内涵挖潜上来,对节约集约用地的途径、机制和保障措施进行了积极探索.
――耕地和基本农田保护进一步加强.浙江省进一步加大耕地保护力度,继续建设标准化基本农田.按照新的规划,在不影响生态环境的前提下,该省将积极引导建设项目利用低丘缓坡林地、滩涂等非耕地.同时,加快推行农村宅基地整理复垦,在全省积极推进“宅基地革命”.
四川省开始实施“金土地”工程,计划10年整理土地1000万亩,新增耕地100万亩,形成高质量的基本农田600万亩.
辽宁省沈阳市在规划修编中将合理利用盘活老工业基地土地资源,在建设用地布局上尽量少占耕地.
――集约用地蔚然成风.浙江省嘉善县提出了“村庄竞争力”的概念.其专题研究成果,给农村居民点的搬迁归并指明了方向.他们还对已供地工业企业的用地情况进行了调查评价.
成都市提出走集中发展、集约用地的道路,将全市333个乡镇撤并1/3,重点规划发展14个镇,每个区、县只设置一个工业集中区,同时在一些地方进行城乡综合土地整理、拆院并院等试点,挖掘土地潜力.
――用地结构和布局进一步优化.广东省东莞市提出“四整四聚”的工作思路,即整合城镇用地,城镇建设向中心城镇集聚；整合工业用地,工业用地向园区集聚；整合农村住宅,民宅建设向中心区集聚；整合零散耕地,耕地保护向规模经营集聚.
湖北省武汉市在规划大纲编制中,采纳了专题研究成果中提出的都市发展区和农业生态发展区两大层次的空间格局.其中,都市发展区作为城市空间集聚发展、集约布局的重点区域.将重点建设中心城和东部、东南、南部、西南、西部、北部六大新城组群；农业生态发展区作为远郊农业和乡村建设用地的主导区域,规划构建“城关镇一中心镇一一般镇”的城镇体系.
各地在前期工作中,引入了一系列新的理念和方法.例如创新耕地保护理念,耕地保护的重点逐步从数量保护转向保持数量平衡与保护耕地质量并重；创新限制城镇规模理念,重点建设中心城市和重点镇区,建立结构功能合理完善、协调发展的城镇体系；创新指标控制理念,促进规划刚性与弹性相结合,增加规划的可操作性；创新规划目标理念,由单目标规划转向多目标规划.
通过扎实的前期工作,各地进一步统一了思想认识,改进了工作方式,理清了思路,明确了目标和要求,从思想、组织和技术等方面为全面开展规划修编奠定了坚实的基础.
转折：从深入推进到暂缓批复
2006年,紧锣密鼓开展的新一轮全国土地利用总体规划修编工作,因为国务院第149次常务会的决定而变得不同寻常.
在各地前期工作的基础上,《纲要》编制工作深入推进.经国务院同意,成立了由国土资源部牵头、国家发改委等16个部门组成土地规划部际联席会议,加强部门协调和相关规划的衔接.国土资源部成立了规划修编工作领导小组和工作专班,统筹领导和具体负责规划修编工作.突出专家领衔.成立了规划修编顾问组和专家组,请相关领域的5位院士和42位知名专家分别担任顾问和咨询专家,加强对重大问题的咨询、论证.由中国科学院、北京大学等单位牵头,开展了8个土地利用重大问题研究.
随后,《纲要》进入研究起草阶段.在规划思路上,明确以科学发展观统领土地利用全局,以转变土地利用方式为主线,以严格保护耕地为前提,以节约集约用地为核心,以控制建设用地规模为重点,以强化规划实施为落脚点,提出未来15年土地利用的主要目标、任务和政策措施.
在广泛收集各相关部门、行业基础资料,充分论证各业用地需求的基础上,围绕规划期间需要解决的土地利用重大问题,确定了加强农用地保护和基本农田建设、推进土地节约集约利用、优化城乡用地结构和布局等重点任务,提出耕地、基本农田、建设用地等土地利用主要调控指标.
如果说《纲要》的研究起草工作是一项庞大而艰巨的工程,那么,更为艰难的工作是指标的分解和对接.《纲要》的形成,经历了大量的对接和协调工作.一是与主要用地行业和部门进行了多次协商.二是与各省(区、市)就规划主要指标进行了三轮上下对接和协调.三是多次召开专题座谈会和论证会,听取有关专家学者的意见.四是通过网络和报纸,在全国范围内开展了为规划修编建言献策活动.
2006年7月,经过反复协商沟通以及多次审议,国土资源部按时完成《纲要》编制工作,正式上报国务院.
9月6日,备受关注的全国土地利用总体规划修编因为国务院第149次常务会的决定,而变得更加引人瞩目.就在这次会上,国务院作出了暂缓批准《纲要》的决定,要求从长计议、加强研究、继续推进,编制历史性、危机性、战略性土地利用总体规划.
我国人多地少,土地资源严重不足,当前又面临工业化、城市化加快,人口继续增长的压力,发展不可能不用地,但吃饭问题必须靠自己解决.因此土地利用总体规划应该是一个对历史负责、对子孙后代负责的规划,必须走资源节约型道路.这不仅关系到可持续发展,而且关系国家和民族生存根本大计.18亿亩耕地保护面积要作为一个长期目标坚决守住.基本农田“红线”不能动,建设用地规模要压缩,城市发展以内涵为主,不要扩外延等常务会上,一系列指示精神凸显出一个词――忧患意识.
国务院领导高屋建瓴,从全局出发,本着对当代经济社会发展、对子孙后代极端负责的态度,立足当前,着眼未来,从可持续发展的战略高度,分析判断了我国耕地保护面临的严峻形势,明确提出了进一步严格保护耕地、节约集约用地的目标任务,其中一个最为关键的目标是――18亿亩耕地红线必须守住.
然而,对于许多地方来说,也许更为迫切的愿望是加快修编步伐.拓展用地空间.面临着更加严峻的形势和更加严格的要求,土地利用规划修编工作到了一个更为关键的时期.
10月12日,在雾都重庆召开的全国土地规划工作座谈会,被人称为新一轮土地利用总体规划修编的转折点.会议规模不大,却牵动着许多人的心.
这是在国务院第149次常务会议作出暂缓批准《纲要》之后,国土资源部组织召开的第一个全国规划工作会议.会议主题是传达和学习国务院第149次常务会议精神,部署推进规划修编下一阶段工作.其主要目的是尽快将地方同志的思想统一到的要求上来.
领导的高瞻远瞩,对规划修编的殷切期望,是大家事先没有想到的.人们在深受鼓舞的同时,也切切实实意识到了先前在认识上的差距,掂量出了身上肩负的压力和责任.
落实国务院的决定,规划修编工作没有停顿,而是进一步明确了方向,加快了步伐.一是严格核定规划修编基础数据；二是做实现行土地规划实施评价；三是深化省级规划修编前期工作；四是分解落实“十一五”规划目标；五是稳步推进市、县规划修编试点.
思想弯子要转过来.大家意识到,再走外延扩张的道路行不通了,必须积极想办法,寻找新的出路.18亿亩耕地要坚决保住,基本农田不能动.而我们又处于一个工业化、城镇化高速发展的时期,用地量很大.怎么解开这个结到底有没有好的办法,既能保住这18亿亩耕地,同时又能保障合理的用地需求
可以说,转变原有粗放的经济增长方式和土地利用模式,解决当前的矛盾和问题,已经形成了有效的机制和办法.这些工作都真正落实了,保住18亿亩耕地才能实现.
――要结合耕地保护省长负责制的实行,加快落实耕地保护目标,明确保护责任,尽快将“十一五”规划确定的18亿亩耕地保有量目标及指标分解到31个省(区、市)和国务院有关部门,报国务院批准后下达地方执行.
――要抓住正在完善干部政绩考核体系的时机,从制度和考核上督促地方转变用地观念,进一步挖潜盘活存量土地,精打细算用地,切实从根本上转变落后的用地方式.
――要在停止审核城市规划和行业规划用地规模的同时,抓紧协调和制定控制城市规划和行业规划用地规模的具体实施方案意见,作为今后一个时期从源头上控制用地总量的首要环节加以落实.
――要认真研究存量土地利用效率问题,结合区域特点和经济发展水平,分析存量土地的利用潜力,并将新增建设用地与存量土地利用程度相挂钩.
――要加快制定各行各业的建设标准.有关人士指出,各行各业都有一些设计标准、技术参数.这些标准、参数对用地起着决定性的作用.把这项工作做好了,估算能节约30％左右的用地量.
各地在实践中,也被“倒逼”机制逼迫着,进行积极有效的探索.
浙江省将节约集约用地与用地指标分配、干部政绩考核挂钩,制定出台了区域土地集约利用考核评价标准,对各市土地集约利用情况进行考核,并将考核结果与下一年度建设用地指标分配相挂钩.
广东将工业项目建设用地控制指标的城市等别由国土资源部规定的五等细化为十等,还适当提高了投资强度.广州经济技术开发区明确提出,项目投资强度在250～500美元／平方米以上,投资总额在500万美元以上.
陕西省西安市对凡上一年度供地率不到50％的区、县,原则上暂停新的农用地转用、土地征收申报手续.
甘肃省兰州市在工业项目制定具体控制指标的同时,对党政机关、学校、医院等单位的建设用地制定了控制指标.
江苏省丹阳市,通过规划将散、小、乱的自然村和废弃的零散工矿用地进行空间布局调整,计划将3047个自然村规划成753个.
“倒逼”机制,不仅促进了土地的节约集约利用,控制了建设用地的增量,而且进一步优化了经济结构,加快了经济增长方式的转变.当然,就全国而言,推进节约集约用地,将是一项长期而艰巨的任务,但是只有这项工作抓好了,保障发展才有出路,保住18亿亩耕地才有希望.
经过近一年的努力探索,全国土地利用规划修编已进一步明确了方向,为新一年的工作打下了较好的基础.
共识：坚守18亿亩耕地红线
2007年,对新一轮土地利用总体规划修编来说,可以用“拨云见月”来形容.自2006年9月6日国务院第149次常务会议以来,围绕18亿亩耕地红线目标的落实,全国土地利用规划修编的思路逐渐清晰.
18亿亩耕地为什么要守住、如何守住,有了明确的方向.
在2007年年初召开的全国“”上,国务院总理温家宝面对全国人民庄严承诺：“在土地问题上,我们绝不能犯不可改正的历史性错误,遗祸子孙后代.一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线.”这是党、国务院在新形势下对土地管理和耕地保护工作提出的总要求.
守住18亿亩耕地,首先是为了粮食安全.对我们这个人口大国来说,吃饭始终是头等大事.在农业生物技术没有取得重大突破的前提下,只有保住一定数量的耕地,粮食安全才有基本的资源基础,才能从容应对国际形势的云风变化,不会受制于人.
保护耕地也是为了社会稳定.目前我国还有8亿多农民.对他们来说,耕地既是重要的生产资料,也是基本的社会保障.
守住18亿亩耕地,同样关系经济安全.因为土地,既是一切经济活动的基本要素,也是生产单位获得银行信贷的重要筹码.
未来一个时期,随着人口增长.工业化、城镇化发展不可避免还要占用大量土地.面对人多地少的特殊国情和人增地减的发展趋势,在今后相当长一段时期内,土地资源的危机将突出表现在耕地上.
“守住18亿亩耕地红线,是我们应对土地资源危机的基本态度,是中华民族赖以生存和发展的底线,是一项重大的政治任务,体现了遏制乱占滥用耕地、促进节约集约用地的决心.”2007年春天,国土资源部连续召开了几次务虚会,与会专家围绕新一轮土地利用规划修编,提出了新见地、新思路.
大家深刻体会到,必须充分认识我国的特殊国情和所处的特定发展阶段,本着对人民、对子孙后代负责的态度,以高度的历史责任感和使命感,编制出体现危机意识、体现国家战略,经得起历史考验的土地利用规划.
18亿亩耕地到底能不能保住、怎么保住,不算账就说不清楚.
根据土地利用变更调查数据,1997～2005年,全国耕地面积总共减少1.54亿亩,同时补充了3414万亩.全国耕地面积从19.51亿亩减少到18.31亿亩,净减约1.20亿亩,年均1326万亩.造成耕地减少的主要是生态退耕、非农建设占用、农业结构调整以及灾害损毁四项因素,补充耕地的主要是开发、整理和复垦三项因素.
生态退耕是耕地减少的最大因素.据统计,1997年～2005年,生态退耕减少耕地1.03亿亩,占耕地净减少总量的85.83％.如何安排退耕还林计划,将是确保18亿亩耕地红线的一个关键.
非农建设占用,是造成耕地减少的另外一个重要因素.按照《土地管理法》规定,建设占用耕地要“占一补一”.这一点做到了,耕地总量不会因为建设占用而减少.但是占补平衡的基础是要有一定量的耕地后备资源.而我国适宜开垦的后备土地资源已经不多,在建设占用趋势不减的情况下,一旦后备资源不继,非农建设占用必然会造成耕地的净减少.况且,占优补劣、占多补少,这种情况依然存在.保住18亿亩耕地,建设用地规模必须严格控制.
其次是农业结构调整.1997～2005年,农业结构调整减少耕地3531万亩,同时也增加耕地2209万亩,两者相抵,净减少1322万亩,占净减少量的11.02％,年均减少147万亩.
最后是灾毁耕地.1997～2005年灾害损毁耕地986万亩,占减少总量的6.4％,年均减少110万亩.
增加耕地则以土地开发为主.1997～2005年,土地整理复垦补充耕地1192万亩,占补充耕地数量的35％,土地开发补充耕地2222万亩,占补充耕地数量的65％.
因此,守住18亿亩耕地红线,应当从严控制非农建设占用耕地规模；压缩生态退耕规模,严格禁止擅自实施生态退耕；引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行；加强耕地抗灾能力建设,加大灾毁耕地修复和补充力度,将灾毁耕地数量降到最低.
具体措施包括：与国务院西部开发办及国家林业局协商,“十一五”期间安排生态退耕2000万亩,“十二五”以后不再安排生态退耕新规模；和农业部联合发文将农业结构调整限制在种植业内部；加强耕地抗灾能力建设,尽力实行对灾毁耕地的补充,力争在规划期内将因灾害损毁等因素减少的耕地面积控制在1100万亩以内等.
同时加大土地整理复垦开发补充耕地力度,从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡；对水田等优质耕地实行特殊保护,加强基本农田建设,大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程,提高耕地综合生产能力.
另外,也要开辟建设用地新空间.我国未利用地数量很大,特别是沿海地区有大片的未利用地,其中相当一部分可以在遵守自然规律的前提下,通过有步骤地开发来搞建设.农村广阔的空心村、宅基地也能腾出一些空间.另外,在用地普遍粗放浪费的前提下,各地都有不少存量用地,可望采取有效措施“逼”出来等
如果这些都做到了,不仅到2010年保住18亿亩耕地是切实可行的,经过努力,到2020年,这一目标也是可以实现的.
2007~-6月召开的一次包括国土资源部党组在内的高层内部会议,再次对修改后的土地规划修编思路进行审议.这次会上,一个重要的成果是,对于如何保住18亿亩耕地形成了一个共识.守住红线,需要的决心,全民的共识,部门的配合,地方的责任,社会的行动.
坚守耕地红线,这个压力不仅在政府和国土资源部,地方政府本身就有这个责任.《土地管理法》规定,各省(区、市)要保证本行政区内的耕地总量不减少.保住18亿亩耕地,必须想办法将地方政府应该承担的责任真正落到实处.
守住红线,也需要相关部门形成合力.交通、铁道、水利等部门或行业规划,不管是什么名称,最后都要落到土地上.如果没有这些部门的通力配合,保住18亿亩耕地.几乎是一句空话.
保护耕地,还要激发起基层政府和广大农民的积极性,落实为全社会的自觉行动.
基于以上认识,全国土地利用总体规划修编工作委员会进一步完善了规划修编思路,提出一系列实现规划目标的政策和建议.
要进一步提高各级党委和政府对保护耕地和节约集约用地的重要性、紧迫性和艰巨性的认识,增强全党对土地利用的统筹意识、大局意识和长远意识.
通过各种方式,加强土地国情、国策、国法教育,树立全民人多地少的危机意识,珍惜土地,合理利用土地.
全面落实耕地保护目标责任制,将耕地保护和节约集约用地目标的完成情况作为衡量地方经济社会发展的重要依据,并纳入地方党委和政府领导的考核内容.
18亿亩耕地红线是一个倒逼机制,各地各行各业都要从全局出发,同心协力坚守信念.城市不能过度扩展,广场不能越建越大,马路不能越修越宽,住房要求也要控制在国情许可的范围内,更不能搞花园式工厂.建设部门要从总量上控制城镇规模,减少建设占用耕地；林业部门要在耕地总量不减少的前提下统筹安排生态退耕规模；农业部门要规范和引导农业结构调整向增加耕地数量方向发展；能源、交通、水利等部门要在土地利用规划确定的建设用地总规模控制下,科学预测未来用地需求,在时序上作出合理安排,抑制过度超前建设和盲目重复建设,严格项目用地核算,遏制粗放浪费用地.
在思想统一的基础上,全国规划纲要修编思路围绕“以坚守18亿亩耕地红线为前提规划农用地”、“以节约集约利用为重点规划建设用地”、“以城乡统筹和区域协调为导向规划用地布局”、“以保障实施规划目标为重点加强和改进实施管理”等四方面内容,分别提出了规划目标和措施.对坚守18亿亩耕地保护目标作出了整体安排,包括严格控制耕地流失,加大补充耕地力度、强化耕地质量建设等.同时,对规划期间的建设用地增量进行了压缩.
出台：保护耕地保障发展的新蓝图
2007年下半年,根据国务院第149次常务会议和国务院领导的一系列指示精神,全国土地利用总体规划修编工作委员会再次对《纲要》进行了修改和完善.
这次修改完善,围绕落实18亿亩耕地红线目标,《纲要》在原来的基础上,进一步压缩了建设占用耕地规模,提出坚持开源节流,加大存量建设用地挖潜,合理利用未利用地和非耕地,积极拓展建设用地新空间；重视和发挥耕地的生态功能,严格控制占用耕地进行生态建设,保持农用地基本稳定；稳定基本农田数量和质量,从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡；根据资源环境承载能力,实施差别化的土地利用政策,强化省级土地利用调控责任.
围绕保障科学发展的用地需求,要求将城乡建设用地规模作为约束性指标加以调控,各地不得突破.各项建设都要坚持节约集约用地的方针,通过科学统筹,合理安排,保障经济社会科学发展的必需用地.主要通过内涵挖潜、提高土地利用强度来解决用地不足.对基础设施用地的安排,要区分轻重缓急,坚持用规划引导项目,项目按序安排.对新增建设用地缺口较大的地区,要运用好城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的机制,解决合理发展用地的不足.
围绕土地节约集约利用,要求强化土地利用总体规划对土地利用的统筹和控制,严格控制城乡建设用地总规模；加强建设用地空间管制,严格划定城乡扩展边界,控制建设用地无序扩张；从严制定用地标准和供地政策,完善能源、交通和公共设施等各类建设用地定额标准,严格审核各类建设项目用地和城乡居民点用地；交通、厂矿、城镇等各类建设,都要把规划节地放在首位,以土地供应的硬约束,推进土地利用方式和经济发展方式的转变.
围绕落实共同责任,要求健全规划实施管理制度,强化经济激励约束措施；建立土地利用规划实施问责制,地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责；把严格保护耕地、节约集约用地作为地方经济社会发展评价和干部实绩考核的重要因素,完善相关评价和考核办法.
2007年年底再次召开的土地规划部际联席会议上,各部门的反应让这轮规划修编的承担者们倍感欣慰.大家一致认为,这次修改后的《纲要》目标更加清晰,指导性更强,既落实了严守18亿亩耕地红线的要求,也兼顾了各方面发展的需要.对于进一步加强土地管理,促进耕地保护和土地节约集约利用,将起到重要的作用.
2008年4月2日,徐绍史部长主持召开第5次部务会,对《纲要》送审稿进行了审议.会议强调,全国土地利用规划是各项相关规划的前提和基础,党国务院高度重视,社会各界普遍关注.要认真贯彻落实党的十七大精神和2006年国务院第149次常务会议精神,全面贯彻落实科学发展观,坚守18亿亩耕地红线,保障发展,保护资源,编制出历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划.要求《纲要》更加贴近党的十七大之后的形势,更加贴近当前对土地利用管理重大问题的思考.要立足保障发展,在发展中做到保护.要讲清特殊的资源国情,树立节约资源的基本国策.
8月13日国务院总理温家宝主持第22次常务会议,审议并原则通过了《纲要》.会议指出,土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据,是实行最严格土地管理制度的一项基本手段.科学制定并严格实施土地利用总体规划,关系国家和人民的长远利益,必须坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针,统筹土地利用与经济社会协调发展,不断提高土地资源对经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力.
10月6日,新《纲要》下发,中国的土地利用和管理迎来新的篇章.