区域经济合作中的“飞地经济”治理

摘 要 ：近年来中国大规模出现“飞地经济”,这种合作对于实现不同区域之间的优势互补、促进区域之间的均衡发展具有重要作用.尽管目前“飞地经济”已经逐渐成为中国地方政府积极倡导的一种经济合作形式,但其发展还不是十分成熟,仍面临总体规划缺失、利益划分机制不足等多治理困境,这些问题影响了全方位的深度合作.有效克服“飞地经济”合作困境必须完善相关的顶层设计,进一步理顺“经济飞地”的管理体制,建立健全市场化的开发运作方式,确定稳定的利益分配机制,提升地方政府治理能力.

关 键 词 ：区域经济合作；“飞地经济”；“经济飞地”；治理

中图分类号：F207文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）02-0071-09

改革开放以来,随着中国区域经济一体化进程的不断深入,地方政府之间的经济合作形式日益呈现多元化的趋势.近几年,以经济事务管辖权让渡和合作收益分享为突出特征的“飞地经济”逐渐成为许多地方政府青睐的一种新型经济合作形式,“飞地经济”的快速发展推动了相关理论研究的繁荣.综合来看,已有对“飞地经济”的研究主要集中在经济学领域,以增长极理论、不平衡发展理论以及产业结构梯度转移理论等为指导,对其出现及合作成功所需条件进行解读[1].由于中国区域经济一体化的进程始终伴随着地方保护主义的阻碍,因而任何区域经济合作的研究都不能忽视对于地方政府这一重要影响因素的关注,对“飞地经济”的研究同样如此.我们可以看到,因“飞地经济”而出现的“经济飞地”“给地方政府的治理转型带来了新的课题”[2],“经济飞地”管理机构的权能定位、合作收益划分等问题都对地方政府提出了新的挑战.这就意味着,对于“飞地经济”来说,合作双方发展水平的落差或互补优势只是合作能否成功的必要而非充分条件,解决好双方利益划分问题则是促进合作顺利进行的关键.基于这种认识,本文拟从公共管理学视角,借助区域治理的相关理论,深入分析中国“飞地经济”合作中存在的困境,并尝试提出有针对性的对策建议.

一、“飞地经济”及其兴起

(一)“飞地经济”的概念

“飞地”最初是作为一个地理概念出现的,指属于一个国家管辖但又不与本土毗连的土地,就像“从其本国‘飞出去’的一块土地”[3]（p.227）,例如美国的阿拉斯加州.之后,“飞地”在行政区划上得到了应用,指地方行政区域中与“其他部分并不连成一片”[3]（p.227）的那一部分,例如位于黑龙江省的北京双河农场.从“飞地”的概念可以看出,无论是在地理上还是在行政区划上,它都与管辖权紧密联系在一起.

本文所说的“飞地经济”是从经济与行政区划结合的意义上说的,指两个没有行政隶属关系、经济发展水平存在落差或具有互补优势的地方政府,打破行政区划以及属地化管理原则的限制,通过跨行政区域经济事务的管理开发以及收益分享进行的经济合作方式.具体来看,就是甲乙两个地方政府打破行政区划和属地化管理原则的限制,把甲的项目放到行政上隶属于乙的产业园区,由乙向甲让渡产业园区经济事务的管辖权,双方通过平等协商的方式确定权责划分、收益分配等一系列机制来实现经济合作,其中甲所拥有经济事务管辖权的产业园区就如同其飞到乙行政区划中的“经济飞地”.因此,甲、乙也往往被形象地称为“飞出地”和“飞入地”（参见图1）.图1“飞地经济”合作示意图（二）“飞地经济”兴起的背景

改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的日益完善,市场在中国经济社会发展中的基础性作用越来越突出.市场经济的特性必然要求资本以及生产要素能够在不同行政区域之间自由流动,从而跨越行政区划实现区域经济合作.相应地,市场经济的深入发展不断对行政体制改革提出新的要求.三十多年来,中国已经先后进行了七次政府机构改革.这些改革的重要结果之一就是地方政府在促进经济社会发展方面有了很大的自主权.同时,受分税制以及“晋升锦标赛”[4]等因素影响,地方政府具有较强的参与经济发展的动机,使得“行政区经济”现象越来越突出,在很大程度上导致了市场的分割,制约了区域经济合作的深入,这反映出中国区域经济合作的过程始终伴随着区域经济与行政区划之间的张力.在这个意义上,深入推进区域经济合作的过程也是探索有效化解区域经济与行政区划之间张力的新机制的过程.

由于行政区划所具有的稳定性特征,促进区域经济合作不可能较为频繁地调整行政区划.相比而言,更为可行的方法是在尽可能不调整行政区划的前提下,建立起有效的地方政府间合作机制.近年来,一些区位临近的地方政府在区域经济合作机制上进行了积极的探索,形成了一些具有代表性的模式（参见图2）：通过跨区域的联图2区域一体化、城市群以及同城化等模式的共同特征席会议或合作协议来促进区域经济合作,例如“长三角”和“珠三角”一体化；通过城市群模式促进区域经济合作,例如京津冀城市群、山东半岛城市群；按照“规划统一、财政统一、市场统一”[5]的原则实现区域经济合作,例如乌昌一体化；通过同城化模式促进区域经济合作,例如广（州）佛（山）同城化、沈（阳）抚（顺）同城化.

以上几种区域经济合作模式尽管在一定程度上缓和了区域经济与行政区划之间的张力,但也存在一些无法克服的局限：一是此类合作主要发生在地域相近的地方政府之间,尚未出现适合沿海地区与中西部地区之间经济合作的机制,因而不能有效回应促进区域经济社会协调发展的要求；二是这些合作机制只是笼统地强调各参与主体能从合作中受益,但没有细化收益如何划分的问题,这就有可能影响参与主体的积极性；三是这些合作在区域经济发展不平衡的情况下,没有解决如何充分发挥经济发达地区在项目与管理等方面的优势以及带动欠发达地区经济发展的问题；四是由于行政区经济等因素的影响,在地方政府合作的过程中,如果“不通过行政管辖权的让渡,地方政府之间难以实现合作”[6].由此来看,已有的合作机制尚未深入突破行政区划和属地化管理原则的限制,实现由一方向另一方让渡经济事务的管辖权. 为了有效克服已有区域经济合作机制存在的不足,深入推进区域经济合作,就需要探索新的机制,以更好地释放区域经济合作的红利.近年来,“飞地经济”开始逐步成为中国地方政府突破行政区划限制、推进区域经济合作的一种新尝试.与以往的合作方式比,这种方式是以突破行政区划限制,由一方向另一方让渡“经济飞地”的经济事务管辖权、双方分享合作收益为核心特征的,是一种相对更为深入的区域经济合作形式（参见图3）.尤其是从2008年金融危机以来,经济形势的持续变化使得沿海发达地区由于产业升级、劳动力短缺以及土地紧张等压力,开始更多地向中西部地区寻求合作机会.同时,为了促进经济发展,中西部地区也具有强烈的与沿海发达地区“牵手”的意愿.在这种背景下,2010年国务院出台了《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》.以此为依据,许多地方政府都出台了类似的规定、设立了产业园区,积极承接沿海发达地区转移出来的产业.由于上述因素的共同作用,使得“飞地经济”合作方式大规模出现.图3“飞地经济”合作模式的一般特征二、“飞地经济”的主要类型及实施效果

(一)“飞地经济”的主要类型

实质上,“飞地经济”属于地方政府之间的经济合作.因此,对“飞地经济”的类型进行探讨需要深入了解影响地方政府合作的关键因素.从目的上看,地方政府之间的经济合作“是主体间通过建立相互作用关系实现合作收益的过程”[7].为此,可以把推动力量及收益划分作为分析地方政府合作的关键维度.从推动力量上看,地方政府合作主要包括地方政府的自发力量和上级政府的引导两类[7].从收益分配上看,地方政府合作主要包括一方独享收益和双方共享收益两类.根据地方政府合作的推动力量以及利益分享机制两个维度形成的不同组合,“飞地经济”合作可以划分为四种类型（参见表1）.表1“飞地经济”的主要类型

推动力量收益划分一方独享双方共享上级政府上级政府推动

一方独享合作收益上级政府推动

双方共享合作收益地方政府同级地方政府推动一方独享合作收益同级地方政府推动双方共享合作收益

第一种类型主要是上级政府推动的由其中一方独享收益的合作形式.这种形式的合作主要体现为,经济发展水平相对较高的一方按照上级政府的统一要求和部署帮助另一方发展经济,进而推动区域的协调和均衡发展,其典型代表是江苏省苏南与苏北共建的产业园区.在推动力量上,这些合作主要是江苏省出于促进区域均衡发展的考虑而提出的；在收益分享上,江苏省明确要求十年不分红,主要受益留给所在地和园区.但从2009年以来,相关政策有了松动,增加了利益共享条款,并且规定对于重大产业转移项目,可由双方商定利益分成办法[8].同样,为了实现区域的均衡发展,广东省也出台了类似的规定,鼓励和支持经济发达地区向经济欠发达地区进行产业转移.

第二种类型是上级政府推动的具有明确的收益分配机制的合作形式.在推动力量上,这种形式的合作是由上级政府推动的,同时为了增强合作双方参与的积极性,上级政府还确定了双方的合作收益分享机制.例如,2013年甘肃省政府通过的《市州引入兰州新区产业园区项目管理办法》.从推进力量上看,该办法是由甘肃省政府主导的,旨在加强区域合作、整合省市两级招商资源,以兰州新区工业园为“经济飞地”进行的合作.从收益划分上看,该办法确定了合作参与主体在税收以及GDP等方面的分配机制,即双方按照7∶3的比例进行分成[9].此外,2012年黑龙江省牡丹江市出台了《牡丹江市飞地经济管理办法》,积极鼓励辖区内各县（市）、区打破行政区划限制,发展“飞地经济”,同时该办法也规定了合作双方之间的利益划分机制[10].

第三种类型是同级地方政府推动的双方共同分享合作收益的一种合作形式.这种形式的“飞地经济”,一般是由于地方政府面临土地资源等限制时主动寻求的合作,双方在上级政府的协调下共同商定合作的形式以及收益分成比例.例如,2002年福州市平潭县由于土地资源的限制而向上级政府申请在金山工业区设立“经济飞地”,在上级政府的支持和指导下,双方明确了合作收益的分配机制.与之类似,2010年广东省佛山市顺德区与清远英德市签订合作协议,设立了“经济飞地”――广东顺德清远（英德）工业园,双方对于园区的税收和GDP实行五五分成[11].2011年广东省批复了双方的合作方案,为了更好地促进双方合作,转年又通过了《广东顺德清远（英德）经济合作区管理怎么写作规定》.

第四种类型是同级地方政府推动的,其中一方独享合作收益的合作形式.这种形式的合作主要发生在经济发展水平存在差异的两个地方政府之间,为了促进经济发展水平较落后一方快速发展而由地方政府推动形成的合作.但在实践中,该类型的合作尚未见到.这或许说明,利益乃是促成地方政府合作的核心因素.

从以上“飞地经济”四种类型的分析看,在实践中,由上级政府推动、具有明确收益分配机制的合作,以及由同级地方政府推动、双方共同分享合作收益的合作是“飞地经济”最可行的形式.此外,从推动力量上看,无论“飞地经济”合作最初是由上级政府还是由本级地方政府推动的,上级政府最终都会在区域经济合作过程中发挥统筹协调作用.

(二)“飞地经济”的实施效果

实践表明,“飞地经济”在促进经济发展方面具有明显的作用.“飞地经济”不仅能促进欠发达地区经济的快速发展,还能为欠发达地区带来先进的经济管理经验,提升政府治理能力.此外,相比以往政府与企业之间进行的招商引资模式,“飞地经济”合作是在地方政府之间进行的,政府的引导作用能够实现对于多个企业的“打包”整体转移,这显然更有利于在“飞入地”有效培育产业链.

从20世纪70年始,新加坡就已经在周边国家和地区发展“飞地经济”,迄今“经济飞地”的规模已经远超国土面积[12],有力地推动了经济发展.在中国,较早的“飞地经济”主要是与境外合作形成的,例如中国和新加坡两国政府合作建立的苏州工业园.苏州工业园区于1994年2月经国务院批准设立,并于同年5月实施启动.目前,苏州工业园区“行政区划面积288平方公里,其中中新合作区80平方公里,下辖四个街道,常住人口约76.2万”,“以占苏州市3.4%的土地、5.2%的人口创造了15%左右的经济总量,并连续多年名列‘中国城市最具竞争力开发区’排序榜首,综合发展指数位居国家级开发区第二,在国家级高新区排名居全省第一位”[13]. 近几年,广东省和江苏省在通过“飞地经济”合作促进区域均衡发展方面取得了显著成绩.调查数据显示,粤东西北地区以及苏北地区的发展速度明显超过广东、江苏全省的平均速度.到2010年底,广东省34个产业转移工业园入园项目数（含意向）2423个、投资额5447亿元,其中已签订正式投资协议的项目2044个,协议投资额达4684.8亿元.2010年广东省“飞地”工业园入园企业实现产值1953.6亿元、税收108.85亿元,生产规模排在广东省21个地市中间偏上的位置.从2006年开始,江苏省苏北地区的GDP、投资、财政收入、进出口等主要经济指标增速均高于苏南、全省、全国,其中2010年苏北实现地区生产总值8644.3亿元,是2005年的2.4倍,占全省比重的21.1%[11].

三、“飞地经济”合作中存在的治理困境

尽管中国的“飞地经济”有“遍地开花”之势,但仍处于起步阶段.到目前为止,“飞地经济”合作成功的范例并不是很多,甚至有些合作动议仅停滞在酝酿阶段.综合来看,这主要是由“飞地经济”合作中形成的“经济飞地”管理机构权能定位不清晰、利益划分机制不稳定、顶层设计不完善等治理困境导致的.

(一)“飞地经济”合作缺乏统一的顶层设计

客观来说,在当前沿海地区与中西部地区经济发展水平存在较大差距的情况下,“飞地经济”在沿海地区与中西部地区经济合作的过程中具有广阔空间.但实践中由沿海地区与中西部地区合作形成的“经济飞地”并不多见,即使跨省的合作也不多,成功的案例主要是省级及其以下行政区域内进行的合作,例如广东、江苏两省省内的合作.从广东和江苏两省的经验看,无论合作在一开始是由上级政府还是地方政府推动的,上级政府最终都会在区域经济合作过程中发挥统筹协调作用.这在一定程度上说明,在更大范围内促进沿海地区与中西部地区的“飞地经济”合作,还需要系统的顶层设计.尽管《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》对于中西部地区设立产业园区承接沿海地区的产业转移做出了一些规定,但总体上这些规定只是粗线条的,不够具体,尚未对区域合作的组织协调机构、“经济飞地”管理机构的权能定位、合作双方的权责划分、合作过程中争议的解决机制以及合作双方的收益划分等方面做出详细规定.由于缺乏统一的顶层设计,地方政府间的经济合作还相对无序,这是目前中国“飞地经济”合作中面临的一个突出困境.

(二)“经济飞地”管理机构的权能定位不清晰

从理论上看,“经济飞地”经济事务的管理与开发是由“飞入地”政府让渡给“飞出地”政府来负责的,而“经济飞地”的社会管理等其他事务还是要遵循属地化管理的原则,由“飞入地”政府来负责（参见图4）.但从目前一些“飞出地”在“经济飞地”上的实际管辖权看,其内容相对比较丰图4“经济飞地”的开发管理体制富.例如,苏州宿迁工业园区管理机构的权限主要集中在规划建设、土地管理、经济管理、环境保护、招商、财政、外事、组织人事等方面[14]；而江苏江阴――靖江工业园区管理机构的权限主要包括园区规划、组织人事、劳动社会保障、招商引资、基础设施建设等多个方面[15].在“飞地经济”的合作中,“飞入地”之所以将“经济飞地”部分或全部的经济事务管辖与开发权让渡给“飞出地”,主要是要通过“飞出地”的先进管理理念和方法,加快本地区经济的发展.如果“经济飞地”管理机构承载了过多与经济事务管理不相关的职能,就可能影响从事经济事务管理与开发的时间和精力,也就会影响经济合作的顺利实施.此外,“经济飞地”管理机构与“飞入地”以及“飞出地”政府之间的关系也需要更为清晰明确的定位.

(三)主要由地方政府主导,市场化运作特征不明显

“飞地经济”的合作要按照市场化的原则进行.《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》指出：“遵循市场规律,尊重各类企业在产业转移中的主体地位,充分发挥市场配置资源的基础性作用；注重规划和政策引导,改善投资环境,完善公共怎么写作,规范招商引资行为.”但在推进方式的选择上,当前“飞地经济”合作主要是地方政府主导的,企业的主体作用并没有得到充分发挥.尽管“飞地经济”“脱胎于‘行政区经济’,并突破‘行政区经济’的局限”,但“在诸多方面仍摆脱不了原有行政体制的束缚”[16].从一些成功的“飞地经济”案例看,其中一个重要经验是建立由“双方政府联席会议――园区管委会――投资开发公司”等组成的开发管理体制,实行市场化运作.苏州宿迁工业园区设立了由联合协调理事会、双边工作委员会以及党工委和管理委员会等组成的组织机构,受管委会的委托,具体的开发工作由江苏省、苏州市、宿迁市和苏州工业园区按照1∶0.5∶0.5∶4共同出资组建的江苏省苏宿工业园区开发有限公司负责[14].广东顺德清远（英德）经济合作区的开发和运营则由广东顺德控股集团有限公司在英德注册成立的广东宏德投资有限公司负责[17].地方政府的过多介入会引发一系列问题：一是在地方政府进行合作与协商的过程中,往往会要求相互之间行政级别的对等,否则合作很难进行；二是这种合作往往会由于地方政府负责人的变化而缺乏稳定性和连续性；三是这种合作往往不能突破省级行政区划,实现跨省的合作,促进区域经济和协调发展.研究表明,广东省实施的“双转移”战略在促进省内产业转移上的效果明显,但在一定程度上减缓了广东省向周边省份的产业转移[18].

(四)合作双方之间缺乏较为稳定的利益分配机制

从动因看,目前中国地方政府之间的合作主要是依靠利益驱动,促进经济增长、增加财政收入是地方政府之间合作的主导动因.有学者针对138份地方政府间合作协议的研究发现,有76份约定了双方应当遵守的原则,在这些原则中互惠互利原则居于首位的有53份,互补原则位居第二位的有45份[19]（p.97）.可见,通过互补实现共赢是地方政府合作的主题.在地方政府合作的过程中,能否对合作收益进行合理划分就成为合作能否顺利开展的一个至关重要的影响变量.但到目前为止,中国地方政府合作中的一个突出问题是尚未形成相对稳定的利益分配机制,在权责划分以及收益分成等问题上大多是“一事一议,没有固定的分配机制.所以地方合作也常常因为在合作收益分配问题上发生争执而中断”[20].推动本地区经济发展、增加政府财政收入同样是“飞地经济”合作逐渐大规模兴起的主要动因.利益是“飞地经济”合作能否取得成功的关键影响因素,既是“飞地经济”合作的动力,又有可能成为合作的阻力.目前中国“飞地经济”发展中存在一个重要问题是双方没有稳定的利益分配机制,仅有个别合作项目具有明确的分配方案.这主要是由于税收与GDP统计中属地原则的影响导致的.由于税收与GDP主要是按照属地化原则进行统计的,合作是否会造成当地税收与GDP的流失就成为地方政府在合作过程中优先考虑的问题.当前恰恰由于缺乏利益分配机制,使得合作双方无法有效解决税收与GDP的分成问题,这些问题会导致一些酝酿中的“飞地经济”合作夭折. （五）合作双方的“硬环境”与“软环境”不能有效对接

“飞地经济”的成功需要多方面的条件作为基础,其中合作双方在自然资源、劳动力以及产业结构等方面的互补只是合作成功的必要条件.除此之外,合作的顺利开展还需要双方相关“硬环境”以及“软环境”的有力支撑.“硬环境”指“飞入地”已有的与所引入相关产业配套的基础设施；“软环境”指“飞入地”政府以及企业所具有的与市场经济相联系的公平竞争意识、怎么写作意识、效率意识和法治意识等.在“飞地经济”发展中,由于“飞出地”大多属于沿海经济发达地区,经济社会发展水平较高,电力、通讯等基础设施较之中西部地区更为完善,因而能够有效为经济发展保驾护航.此外,经过多年市场经济浪潮的洗礼,“飞出地”政府、企业的市场意识以及法治意识也比中西部地区强.研究发现,从政府行政管理、法制环境、金融怎么写作、人力资源供应、基础设施条件、相似度检测组织和技术怎么写作、社会环境等方面看,中国企业的经营环境大致存在东部优于中部和东北,中部以及东北优于西部的格局[21]（p.51）.这就意味着,无论“飞地经济”双方采取何种合作形式,都无法回避双方在“硬件”以及“软件”之间的碰撞.如果双方因在“软件”与“硬件”上存在很大的差距而不能有效形成无缝对接,就会为合作增加无形的交易成本,甚至还可能导致一些动议无法顺利实施.

四、克服“飞地经济”合作困境的途径从作用上看,“飞地经济”的效应是双面的：一方面,它在一定程度上能够突破行政区经济的影响,带动欠发达地区的经济发展,给欠发达地区带来先进的管理经验；另一方面,它也可能会带来一些负面效应.在性质上,“飞地经济”是在“区域经济发展相对并不均衡的情况下,为促进资源要素的流动和区域经济的协调发展而出现的创新形式”,“将会被更加科学、先进的生产关系所取代”[16],并且一些“飞地经济”合作方案也规定了双方经过一段时间的合作后,“飞出地”将“经济飞地”的管理整体移交给“飞入地”.立足当前经济社会发展的现状,“飞地经济”是一种值得提倡的合作模式,在此过程中越来越多的“经济飞地”开始设立,由此所引发的合作问题也越来越突出,其关键是通过制度的创新来有效克服合作的困境.

(一)完善“飞地经济”合作的顶层设计

从以上分析可以看出,目前“飞地经济”合作中的一个突出问题是缺乏系统化的顶层设计,从而导致其发展处于相对无序状态.因此,促使“飞地经济”走出现有困境的一个重要工作,就是国家出台一系列的方针和政策,加强顶层设计,做好统筹规划.从内容上看,“飞地经济”合作的顶层设计应当主要包括合作双方政府之间的权责划分、“经济飞地”的管理体制、合作双方的利益划分机制、双方合作过程中产生纠纷的解决机制以及上级政府在合作过程中的协调作用等多个方面.同时,“飞地经济”合作顶层设计的完善要注意积极地吸收广东、江苏等省份“飞地经济”合作的成功经验.概言之,就是通过上述工作,最终形成对于“飞地经济”合作的指导性文件,为统筹“飞地经济”的合作提供较为详细的指导和参考.

(二)进一步理顺“经济飞地”的管理体制

“经济飞地”既是“飞地经济”合作形成的结果,同时也是“飞地经济”的支撑.由于“经济飞地”经济事务的管辖权是“飞入地”让渡给“飞出地”,由“飞出地”负责管理和开发,这就导致“经济飞地”管理体制的复杂.例如,江苏江阴――靖江工业园区管委会接受靖江的委托行使管辖权,但其主要职责、内设机构以及人员编制等要由江阴市机构编制委员会办公室负责解释和调整[15].在“经济飞地”的管理体制中,由于“飞出地”政府的职能部门“嵌入”到了“飞入地”政府的行政管理体制中,这就需要理顺“经济飞地”的管理体制,处理好双方政府之间、园区管委会与“飞入地”政府和相关职能部门之间、“飞出地”政府及职能部门与园区管委会之间、园区管委会与投资开发公司之间的关系.具体来看,进一步理顺“经济飞地”的管理体制需要确立双方政府之间的定期联系机制、规定双方政府之间的权责、清晰定位“经济飞地”管理机构的经济事务管理权能、明确双方共同的上级政府的协调职能等.

(三)建立健全市场化的开发运作方式

“飞地经济”的成功需要相关主体各司其职、互相配合,最终形成一个权责对等的网络化合作体系.具体来看,在“飞地经济”的合作过程中,政府的职责主要是“搭台”,即提供财政、制度以及政策上的支持,积极完善相关的基础设施；而企业的职责主要是“唱戏”,即负责合作的具体实施.从一些成功的范例来看,其中的一个重要原因就是妥善地处理了双方政府以及其他主体之间的关系,建立起了由“双方政府联席会议-园区管委会-园区投资开发公司”组成的多层次管理体制,由管委会负责管理、投资开发公司负责具体的开发,进而实现了市场化的运作方式.但是,在区域合作的过程中,地方政府往往会过分干预合作,从而能“形成新的‘政企不分’态势,致使合作‘主角’大中小企业和其他非政府组织不能完全参与进来”[22]（p.51）.针对目前中国“飞地经济”合作中主体多元化特征不明显、地方政府“大包大揽”、行业协会以及企业等主体的作用发挥不够充分的问题,地方政府要按照“市场主导、政府推进”[23]的原则,进一步加大职能转变力度,积极实现政企分开,通过创造良好的外部条件来更好地发挥企业、行业协会以及社会组织等主体的作用.

(四)确定稳定的利益分配机制

“飞地经济”涉及多个主体之间的合作,因而必须建立健全包括权责划分、合作收益分配、平等协商以及争议解决等内容在内的治理机制,进而将各个主体有效连接成为一个有机的整体,其中最关键的是建立较稳定的利益划分机制.从目前一些地区“飞地经济”成功的经验看,具有明确的利益分配机制是其中存在的共性因素.虽然“飞地经济”能够克服“行政区经济”中存在的一些问题,但还没有完全摆脱相关因素的影响.这表明,有效促进“飞地经济”的发展,必须合理制定对合作收益进行有效分配的机制.总体看,已有较为成功的合作主要是按照“谁投资、谁受益”的原则,在多个主体之间对于合作的收益进行划分.建立健全稳定的利益划分机制,需要从以下三方面入手：一是要求合作双方根据贡献大小的原则,事先制定好合作收益的分配方案；二是对GDP和税收统计中的属地原则进行改革,使GDP和税收的统计数据能够在合作双方之间进行分解；三是建立争议和纠纷的裁决机制,由合作双方共同的上级政府来负责对于合作过程中的纠纷和争议进行裁决. （五）提升地方政府治理能力,创造良好的“软环境”和“硬环境”

如果说经济发展水平上的差距或优势互补是“飞地经济”合作成功的必要条件,那么双方“软环境”和“硬环境”之间的匹配则是“飞地经济”合作成功的催化剂.为了更好地实现经济合作,双方政府必须立足自身实际,不断提升自身的治理能力.从“飞出地”一方看,政府要充分发挥自身优势,做好“传帮带”等工作；从“飞入地”一方看,政府要不断提升治理能力,积极创造良好的“软环境”和“硬环境”,全面实现与“飞出地”的无缝对接.具体来看,“飞入地”政府要做好两方面关键工作：一是不断提升与市场经济相适应的、符合“飞地经济”发展要求的合作意识、怎么写作意识、法治意识以及效率意识；二是要进一步加大财政投入力度,加快交通、电力等基础设施建设的步伐.

五、结语

在市场化、全球化等浪潮的冲击下,随着市场在中国经济发展中的作用越来越突出,区域经济一体化趋势的日益明显,区域经济合作成为一种必然的趋势.近年来中国大规模出现的“飞地经济”是区域经济合作的一种新型模式,具有其他几种区域合作机制所不具备的优势,能够进一步突破行政区划对于区域经济的限制,促进区域的协调发展.本文从公共管理学的视角,以区域治理理论为指导,从顶层设计、管理体制、利益分配机制等方面对“飞地经济”合作中存在的问题进行分析,并且提出了一些推进“飞地经济”快速发展的政策建议.由于“飞地经济”是一个新生事物,涵盖多个方面的内容,其合作形式还处于不断完善中.因而本文对“飞地经济”的探讨还是初步的,还需要后期开展大量系统的实证研究工作.

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