本站原创20世纪80年代以来,以实现经济市场化和全球化为取向的经济改革成为世界发展进程的主要潮流,新自由主义意识形态在这一进程中占据了主导地位.此期间,在西方债权国和债权银行的压力下,拉美国家进行了激进的经济自由化改革.尤其在80年代末以后,拉美国家按照“华盛顿共识”政策处方,掀起了转换经济发展模式的,最终陷入严重的经济和社会危机.90年代中期以后,拉美各国对“第一代改革”进行了深刻反思,开始推行以注重经济政策与社会政策相协调为特征的“第二代改革”,实行“有社会公正的增长战略”,其中的经验教训极为典型和深刻.
经济调整：失去的十年
20世纪六七十年代,大多数拉美国家走上了以政府主导和贸易保护为特征的“进口替代”式工业化发展道路.为了弥补贸易赤字和本国资本的不足,这一地区几乎所有国家都在大量吸收外国资本,尤其是来自国际商业银行的贷款.80年代初,由于拉美各国国际收支出现巨大逆差,以及国际利率大幅攀升的大背景,直接引发了普遍的债务支付危机.
危机爆发后,众多私人银行濒临破产.为保持社会稳定,各国政府将这些银行国有化,把私人债务转为国家债务,巨大的还贷压力引发了拉美国家严重的财政危机,政府通过紧缩社会开支的方式将债务最终转嫁到公民头上.此外,为偿还外债,拉美各国政府大幅削减进口,导致国内供给紧缺,物价飞速上涨,通货膨胀加剧,中下层居民生活日益艰难,社会贫富分化加重,社会矛盾进一步加深.美国政府和国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构从新自由主义理念出发,全盘否定拉美国家以往实行的“进口替代”内向工业化发展模式,认为拉美债务危机的根源在于该地区实施了内向增长模式和保护主义政策,以及国家在经济中发挥的作用过大、私人部门的相对软弱.由此强调拉美国家必须减少国家干预,实行对外贸易自由化,取消政府对体系的干预,缩小公共部门的规模,对大多数国有企业实行私有化,放松国家对劳动力市场的控制,取消政府对信贷机制的管制,削减政府支出等.
1985年美国提出“贝克计划”,要求债务国进行“综合、全面的宏观经济与结构改革”,即实行国有企业私有化,减少政府对经济的干预,进一步开放资本和股票市场,放松投资限制、实行资本流动自由化,实行贸易自由化和进口管制的合理化,改革税收体系和劳动力市场,以及纠正扭曲现象,并以此作为进行债务谈判的条件.拉美国家在外资流入急剧减少的情况下,为从美国和国际多边金融机构获得更多贷款,被迫开始了经济自由化改革的进程.1989年,美国政府提出“布雷迪计划”,进一步要求债务国进行新自由主义发展模式的改革.贝克计划和布雷迪计划的出笼,强制陷入债务危机的拉美国家按照新自由主义发展模式实施改革.由此,拉美地区掀起了转换经济发展模式的新,新自由主义发展模式在拉美广泛推行.
整个80年代,拉美地区经历了持续的经济衰退,平均经济增长率由1950～1980年的5.3%下降为1.1%,社会形势也日益恶化,因而被称为“失去的十年”.
结构改革：
又一个失去的十年
从20世纪80年代后期至90年代初期,拉美国家逐渐由一般性经济调整向改变发展模式的结构性改革转变,新自由主义成为改革的主导理念、政策基础和显著特征.虽然拉美各国实行自由化改革（“第一轮改革”）的进程有先有后,后来转入“第二代改革”的年代或早或迟,但从总体上看,整个90年代是由新自由主义主导的大规模、宽领域、深层次的宏观经济和结构改革主要阶段.在这个阶段,对拉美国家的改革具有纲领性地位、并对改革进程产生深刻影响的政策文献,是由美国政府和国际金融机构在80年代末炮制的“华盛顿共识”.
“华盛顿共识”是主张自由放任资本主义的新自由主义走向鼎盛时期的产物,它最初只是针对拉美经济调整与改革而开列的一揽子政策清单,包括财政紧缩、外国直接投资自由化、贸易自由化、私有化、放松政府管制等十方面内容.它的炮制者们坚信,国家干预、保护主义以及计划经济、国有经济已经走向终结,市场法则和私有制已经获得最终胜利.后来,在世界银行和国际货币基金组织的推波助澜下,这些政策在发展中国家经济改革中被广泛推行.
依照美国和国际金融机构开列的处方,拉美国家相继加快了经济结构改革的进程.改革的基本和普遍的取向是实行进口自由化（取消配额,降低关税,减少税种等等）、国内金融体制自由化（利率自由化,降低储备金率,限制或结束信贷分配,关闭国有银行或将其私有化等等）、开放国际收支的资本项目（取消外汇管制,消除对外国直接投资及其他各种资本流动的限制）、私有化（把国有公司出售给国内外私人资本,这些公司主要是大型自然资源公司和垄断性公用事业）和税制改革（调整税收结构,限制税种,降低税率）,此外还有劳工政策改革（诸如取消终生雇佣和偿付高昂的解雇费等惯例,简化临时雇佣程序）、社会保障制度改革（诸如将传统的现收现付养老金改为资本化的私人养老金）等等.拉美经济改革范围之广、程度之深,在拉美历史上前所未有.
然而,这一系列激进的改革并未给该地区带来经济增长活力,反而产生了严重的经济和社会后果.一是贸易自由化导致了贸易赤字的增长,资本项目开放导致了大量短期资本为主导的外资（债券、间接投资、商业银行贷款）流入,加剧了地区经济的脆弱性和动荡性.二是拉美国家过早开放资本项目和不成熟的金融自由化增加了金融风险,导致金融危机濒发.三是以减税为重要内容的改革并未带来如预期中的税收增长,政府赤字下降是由于削减了开支,而非收入增加.四是社会领域的私有化改革加剧了社会阶层分化.依照“华盛顿共识”的政策主张,许多拉美国家把社会公益怎么写作移交私人部门,而私有化体系只为那些付得起费用的阶层提供教育、保健怎么写作,社会保障收益大多流入中等收入阶层,因而加剧了社会分层,并且因违反了所有公民享有社会公益怎么写作的平等权利而遭致颇多争议.五是改革使拉美地区严峻的就业问题进一步恶化,就业数量和就业质量明显下滑.除了GDP增长放缓的影响外,国企私有化、投资自由化和贸易自由化也导致失业人口巨幅增加,而大部分外国直接投资对就业创造的贡献微弱.同时,贸易自由化改革和高估汇率刺激了进口,损害了出口,国内企业不得不降低成本,缩减工人.六是收入分配不公和贫困化问题加重,社会发展被严重忽视.经济、进口自由化、国内金融自由化、税收改革都对收入分配产生不利的影响.另外,拉美国家新增就业机会的质量也在下降,雇员工作条件差、薪水低、生产率低以及缺乏法律保障和社会保障.这种状况加大了劳动力市场的差异性,因而使不平等情况进一步恶化了.在90年代,拉美国家收入分配不公平程度是世界上最高的.
总之,经济自由化改革没能解决反而加重了长期困扰拉美社会的失业、收入分配不公和贫困化三大社会问题.拉美经委会也坦承,改革对就业创造与平等均产生了负面影响.就经济表现而言,拉美经济增长十分缓慢,2001年拉美国家的外债已接近8000亿美元,比80年代债务危机爆发时的翻了一番.拉美的结构改革成为“又一个失去的十年”.由于这十年又是重增长而轻发展,社会问题突出,因而又被称为“社会排斥的十年”.
第二代改革：
实现有社会公正的增长
作为新自由主义改革试验的牺牲品,拉美国家陷入了严重的经济、社会危机.这一灾难性的后果宣告了“华盛顿共识”的破产.随着拉美地区政治格局的改变,各国对这一历史进程也进行了深刻反思.自90年代中期起,拉美国家开始酝酿“第二代改革”,经济学界和一些国际机构在一些重大问题上已初步形成共识.
1998年4月,第二届美洲国家首脑会议签署了《圣地亚哥宣言》,提出了“圣地亚哥共识”以替代“华盛顿共识”,其基本框架是必须减少经济改革的“社会成本”,使每一个人都能从改革中受益；大力发展教育事业和卫生事业；不应该降低国家在社会发展进程中的作用等等.同年,世界银行的一批经济学家发表了题为《长征：拉美和下个十年的改革议程》的研究报告,比较系统地提出了“第二代改革计划”.拉美经委会在2000年发表的《增长、就业与公正――拉美和地区经济改革的效果》研究报告中,基于第一代改革的经验教训,提出了第二代改革的政策框架.
拉美经委会报告总结道：“一定不要把（经济）结构改革看成是孤立进行的,它是包括宏观经济和社会领域在内的一系列政策的组成部分.”报告阐明：“我们不相信市场运作是完善的,始终能产生最有效的结果”,“尽管快速增长是必需的,增长本身却无法为本地区的人口提供更高质量的生活.必须采取进一步的措施,来促进增长、就业和社会公平.”报告宣称,“现在是对增长、竞争、就业和社会公平采取行动的时候了”.
20世纪90年代末以来,拉美国家的政治格局发生了重大变化.与此同时,多数国家开始推行以注重经济政策与社会政策相协调为特征的“第二代改革”,其主要趋向是：摈弃以“华盛顿共识”为样板的新自由主义教条,在保持发展市场经济、推进贸易和投资自由化的改革方向的同时,加强政府对经济的干预,增加社会支出,更加注重就业、减贫、收入分配、教育、医疗和社会公平.
拉美经委会在2005年6月发表的一份评估报告指出：“设计经济政策时再也不可能不考虑社会目标,制定相应的社会政策时也不可能不考虑经济目标”,并且进一步提出,制定经济政策时,特别是制定财政、金融和收入政策时,必须将降低收入分配不公考虑在内,特别重要的是减少获得生产性资产中的不公正；必须把社会目标放在经济政策的中心地位,否则社会发展目标就不可能实现.该报告据此提出“实现有社会公正的增长战略”,而这个战略必须“把社会政策置于发展政策的中心”.
当前,拉美国家的第二代改革方兴未艾.尽管各国在经济、社会方面所面临的复杂问题不可能在短期内得到解决,但它们已经摆脱了市场教条主义的羁绊,正在寻求用更加切合实际的政策手段处理面临的问题,并在应对新的挑战方面已建立起普遍的共识：加快经济增长和提高生产率,同时创造更多的就业机会,实现更多的社会公正.
拉美国家改革与再改革的历程表明,改革作为一种改变旧有秩序、谋求社会变革的社会行动,是特定的政治、经济、社会环境的产物并在其特定的约束条件下展开.因而,改革的内涵与外延是具体的、历史的,而不是抽象的、一成不变的.尤其是一个范围广泛、旷日持久的改革计划,它的内容和目标都应从本国的实际情况出发,并随着条件的变化而改变；并且,由于客观条件和主观因素的制约,人们在认识上总是带有一定的历史局限性,任何改革过程都不可避免地存在这样或那样的缺陷,因而改革本身就是一个需要时常加以评估,以便根据客观形势的变化适时调整、纠偏和更新的过程,不存在某种一贯正确、永恒不变的“绝对真理”.而评价某项改革的合理性和成败得失,不能从抽象的概念出发,也不应片面地仅以经济收益为评判标准,而应当从实际产生的政治、经济、社会的效应出发,以社会收益最大化、社会成本最小化为准则,加以综合判断.（作者系《中国社会保障》杂志社资深编辑、高级经济师） ,□