本站原创摘 要 ：纵观美国、英国、日本等主要金融市场,其金融监管机构在后危机时代更加重视金融领域的消费者诉求和消费者保护,包括通过立法修订和金融行政改革等措施以矫正交易双方不对等的交易地位.借鉴这些国家的经验,对于我国的金融监管和立法改革而言正当其时.本文梳理并总结了英国金融消费者保护的体系框架和改革进展,简述了我国金融监管在此方面存在的问题,并总结了英国金融消费者保护体系对我国金融监管的启示.
关 键 词 ：金融消费者 金融监管
反思始于2008年的那场金融危机,各国监管当局普遍意识到,只关注金融机构的利益诉求而忽视对金融消费者利益的切实保护,会破坏金融业赖以发展的基础,影响到金融体系的稳定性.因此,加强金融消费者的保护,成为各国和各地区金融监管当局反思和改革的重要内容.在众多的改革举措中,虽然美国的力度最大,但是英国的金融消费者保护体系构建已有百年历史,其较为完善的法规和保护措施值得借鉴.
一、英国金融消费者保护体系的介绍
英国民众的金融知识和金融素质相对较高,英国政府对金融消费者保护也给予了高度重视,形成了强制性和自律性相结合的保护体系,英国金融消费者保护体系在层次多元化和集中统一性方面,最具代表性：一是将消费者保护明确列为监管目标,成为金融机构监管的基本职责；二是规范并加强金融机构内部消费者保护的义务及内部解决机制；三是建立行业自律机制,加强行业内部在解决消费者纠纷及保护消费者权益方面的沟通及自我沟通.这三方面在英国金融消费者保护体系的发展历程中都得到了重要体现.
（一）依法设立金融消费者保护制度和机构
作为金融消费者权益保护最具代表性的国家,英国的金融消费者保护以组织规则见长.英国于2000年颁布了《金融怎么写作与市场法》,认同消费者保障与维持金融市场的国际竞争地位的整体利益息息相关,法例给予消费者全面的保障.该法例明确规定金融怎么写作管理署(以下简称FSA)负责监管各项金融怎么写作,同时设立单一申诉专员和赔偿计划架构,为金融怎么写作消费者提供进一步保障.该法例还要求FSA负责推行消费者教育,加深公众对金融体系的认识,以及确保消费者获得适当保障.
（二）出台详尽的金融消费者保护操作细则
2001年6月,FSA启动公平对待消费者项目,要求英国最大的35家金融集团每年报告实施项目情况,同时FSA要求各金融机构在推销自己的金融产品时都要保证高度透明,使每个消费者在购写金融产品时都清楚地知道自己的风险.2005年5月,FSA发布《关于金融怎么写作投诉指引》,详细列举说明消费者可对金融机构的怎么写作或产品投诉的情形.2006年l0月,FSA出台了新的金融机构《业务原则》,确定了衡量金融机构是否符合监管标准的原则依据,其中涉及消费者权益保护的有5条.FSA把消费者权益放在了十分重要的地位,目的是让金融机构向消费者提供公平、清晰、无误导的信息,增强消费者对金融市场的信心.
（三）成立金融巡视员怎么写作公司
为实现保护消费者的监管目标,FSA按照《金融怎么写作及市场法令》,整合原有的金融业巡视员组织,成立统一的金融巡视员怎么写作公司(FOS),对金融机构进行管辖以及处理消费者对金融机构的投诉纠纷.FOS基于中立立场来解决争端纠纷,进行调解,做出裁定,其争议处理程序科学、透明、缜密、务实.投诉人在向其投诉之前,首先得向金融机构投诉．适用金融机构内部争议处理程序.只有对金融机构的处理不满意或在规定时间内未接到投诉处理,才可向FOS投诉.若消费者对FOS的最终裁定持有异议,还可诉诸法律,进入诉讼程序.FOS的设立为消费者提供了一个替代性的争议解决途径.
（四）建立行业自律机制
英国的行业自律机制在保护消费者权益方面也发挥着十分重要的作用.如英国主要银行及房屋贷款协会公会都同意遵守的《银行业守则》,属于行业自律性规则.它包含了银行业须做出承诺的主要事项,确保提供的一切产品与怎么写作符合该守则.银行业守则标准委员会负责为采纳该守则的银行和房屋贷款协会公会进行登记,向采纳机构提供守则解释等方面的指导,并负责监察它们遵守守则情况.在金融机构违规时,委员会通常先将违规指控转交给有关金融机构,并要求它们作出解释.为确保守则的贯彻执行,委员会有权采取警告、谴责等方式,警戒没有遵守该守则的机构.英国金融行业自律机制着眼于降低监管者和金融机构的成本,为金融机构赢得了更多消费者的认可与信任.
（五）重视消费者的金融知识教育
在消费者教育方面,一是FSA为消者提供信息和指导意见,提供“一站式”公众咨询怎么写作、消费者刊物和编制金融产品比较表等.二是扩大和深化校园金融教育.英国的义务教学大纲中含有深入的金融教育内容.三是强化政府主导推动.在财政部设立金融教育组织协调部门,负责协调教育部、产业部等相关部门参与金融教育.四是进行金融消费者调查,找出消费者最为关注的事宜,以及最为渴求的金融知识和信用知识,以有针对性地开展金融知识教育.
二、金融危机后英国金融消费者保护制度的改革
尽管英国金融消费者保护方面作出了大量卓有成效的工作,但是金融危机仍然暴露出一些缺陷.为此,英国通过了《2009年银行法案》（Banking Act 2009）,发布了《改革金融市场》白皮书,对现行金融消费者保护制度进行改革.
（一）通过《2009年银行法案》并发布了《改革金融市场》白皮书
英国对现行金融消费者保护制度进行了微调,主要表现在：一对FSCS进行更充分的事前融资.白皮书提出以后应考虑金融行业对FSCS更充分的事前融资,以避免本次危机中金融机构犯错却要纳税人写单的情况,维护“谁出错谁写单”的过错方赔偿责任原则.二是进一步加强消费者利益保护.白皮书提出,在提供怎么写作时,金融机构应该为消费者提供易于理解的高透明度金融产品,必须要确保消费者能够获得所需的金融怎么写作；在产生纠纷时,要更快捷地解决消费者投诉,简化争端解决程序,对于给大量消费者造成损害的金融怎么写作和产品,消费者有权提起代表诉讼；在权益补偿时,为了更好地保护存款者的利益,应该对存款保护安排做进一步的改进.三要通过加强市场纪律、加强监管、金融机构提前制定应对倒闭风险预案、改善证券化产品和金融衍生品市场架构等措施,防控大型金融机构的全新风险.四是规定英国政府有权在存款机构出现严重危害金融稳定的风险时对其进行国有化,以防止系统风险的扩散对更多的金融消费者利益造成损害.
（二）提出金融产品“合适并且合理”原则
一是加强对贷款人的保护.2009年11月1日起,FSA加强了对银行以及房屋互助协会与客户日常接触的监管,从直接信贷、支付、存款账户到交易和利率的变更.二是加强事后投诉处理的信息披露以及消费者赔偿.FSA要求金融机构公布如何处理消费者投诉,在半年内收到500起及以上的金融机构,需要再进行两年一次的披露.还提出加快银行破产后金融怎么写作赔偿计划（FSCS）对客户的赔付期限,简化赔偿程序,确保客户在七天内得到赔偿.三把是否有效保护消费者利益作为重要的评价指标.四是加强事后追偿和惩罚.此外,2010年3月11日,FSA、OFT（公平交易署）、FOS（金融申诉专员署）联合发布了《消费者投诉处理办法》,明确了金融机构、FSA、OFT和FOS在公平处理消费者投诉方面的责任,强调建立各方合作机制,首次提出应对新兴风险和大规模投诉的程序和措施,重塑消费者信心.
（三）更加重视金融教育
通过深化校园教育、加大财政支持、鼓励社会参与等方式继续大力推进金融知识普及.一是继续加大财政支持.英国财政部2007年金融教育预算就达1150万英镑,危机后更是逐年递增,FSA每年用于金融教育的支出约为2000万英镑,占其年度预算的7%左右.二是扩大教育覆盖范围.危机后日益重视弱势群体的金融教育,加强政府推动和财政支持,扩大金融教育惠及面.
三、对我国金融监管的启示
虽然我国的金融监管机构在金融消费者权益保护方面也进行了有益的探索与尝试,但有许多问题仍然需要正视,比如：相关金融消费者保护方面的法制不健全；行业自律机制对金融消费者保护不够；金融消费者保护的基本路径-适当的投诉与受理机制欠缺等.目前各国和各地区监管当局对金融消费者保护采取的一系列改革举措表明,金融消费者保护被置于前所未有的高度,强有力的保护措施能有效增强消费者对金融市场的信心,也可以在很大程度上强化金融体系.英国的金融消费者保护体系则给了我们重要的启示：
（一）加强金融立法,明确监管目标,将保护金融消费者列入监管目标
根据《中国人民银行法》第一条,目前我国金融监管的目标是“保证国家货币政策的正确制定和执行,建立和完善银行宏观调控体系,维护金融稳定”.随着我国金融市场的不断发展成熟,该金融监管目标应适时地进行调整.为使金融监管机构能严格地履行该项职责,我国金融立法机构应明确地将该项职责作为金融监管的目标之一以法律的形式确定下来.目前,我国的《银行业监督管理法》已将“维护公众对银行业的信心”写入了银行业监管的目标中,但还没有使用更直接更明确的表述.相对而言,英国的《金融怎么写作与市场法》就十分明确规定了英国金融怎么写作监管署的监管目标是“为消费者提供适当保护,促进公众对金融制度的了解,维护公众对金融制度信心,减少各类金融犯罪”.
（二）增强金融法律法规的可操作性
目前,我国还未制定专门的法律法规来调整金融产品的消费者和金融机构之间的关系.在这方面,英国的金融立法值得我国很好地学习.英国的金融监管以“自律”著称,已实施的法律法规有着较强的可操作性,能很好地实现立法意图.在处理消费者与金融机构的争议方面,英国金融监管机构有着一套“事前控制―― 事中解决――事后弥补”的操作性极强的法律法规.我国需要制定具有良好操作性的专门的法律法规来调整消费者与金融机构间的关系；同时,立法机构应对现有金融法律法规进行修订,增强其可操作性.
（三）加强金融业自律组织建设
英国银行业在保护消费者权益方面有着完善的自律机制,而我国银行业协会虽然成立多年,但由于制度、机制、监管方面的诸多原因,目前还没有在同业合作与协调的层面上为消费者权益的保护发挥实质作用.因此,这就需要金融监管机构强制性要求金融业的自律组织为保护消费者权益制定一系列的自律守则并严格执行.自律组织在涉及消费者权益的事项上应对金融监管机构负责.
（四）建立起完善的金融知识和信用知识教育培训体系
英国FOS建立了完善的金融巡视员教育培训体系.该体系既保证现有巡视员正确高效地处理争议,又为FOS储备了大量人才,保证了金融巡视员制度长期有效地运行.同时,FOS还担负起部分教育公众,普及金融知识的任务,目的是让公众在参与金融市场活动时更具理性,学会正确对待金融风险,提高自我保护能力.目前,我国金融监管机构人员的整体素质不高,特别是缺乏金融、法律的复合型人才,而公众的金融专业知识更为贫乏.因此,应加大人力资本的投资,建立相应的完善的教育培训体系,提高金融监管效率,降低金融监管成本.
（作者单位：中国人民银行萍乡市中心支行）