本站原创普惠金融是联合国在“2005国际小额信贷年”推出的一个新的概念,认为只有建立一个使过去被排斥于金融怎么写作之外的大规模弱势客户群体纳入在内的现代金融怎么写作体系,向过去难以到达的更贫困和更偏远地区的客户开放金融市场,每个人才能有机会参与经济的发展,才能实现社会的共同富裕.普惠金融的提出和发展有力地促进了弱势群体的发展,在世界范围内尤其是发展中国家产生了良好的经济社会影响.
我国是一个农业大国,但长期以来农村经济却受农村地区银行业机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等困扰.为了有效配置金融资源,改善农村地区金融怎么写作,2006年12月,银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）,降低了各类资本进入农村金融市场的门槛,允许在农村地区设立村镇银行、农村资金互助社、贷款公司、小额贷款公司等新型金融机构.《意见》的发布实施正式拉开了村镇银行在我国发展的序幕.
普惠金融体系对村镇银行设置的要求
我国设立村镇银行的宗旨是立足村镇,面向“三农”,让农村的弱势群体享受获取金融资源的公平待遇,化解与消除金融怎么写作歧视和不公平,解决涉农资金短缺问题,支持社会主义新农村建设.可以说,我国村镇银行的建立正是基于普惠的农村金融怎么写作体系的设想.但要真正实现这一目的,从机构设置的角度来看,村镇银行必须满足如下要求：
村镇银行必须真正立足农村,设在农村地区.在融资交易中,信息成本是影响交易能否进行的主要因素.而信息成本的产生主要源于信息不对称导致信贷市场上“授信方”的逆向选择和“受信方”的道德风险.只有贴近农户,村镇银行才能降低信息不对称程度,获得更详细的农户信息.村镇银行越贴近农户,农户贷款的可获得性越强,金融怎么写作受惠面越广,而我国农村地区相对传统的社会结构形成的人际信任所带来的“农户自履约机制”的约束力也有利于提高涉农贷款的安全性.有鉴于此,村镇银行必须是设在农村地区.
村镇银行需要机构化、组织化.没有一个村镇银行能只在一个村里实现其持续发展,最终需要扩大,需要组织化、机构化,形成广泛分布的机构网络.孟加拉格莱珉乡村银行由“总行、分行、支行、乡村中心”组成,2006年末已拥有1195个营业所、112万名员工,覆盖了312万贫困农户.印尼人民银行乡村银行部也包括“总行、分行、支行、村行”四级组织,在2000年底时就有了约3700个基层营业所、400个怎么写作点、2.3万名员工,成为印尼最贴近农民的国有商业银行.正是通过广泛的机构网点,这些国家的乡村银行既扩大了普惠金融的怎么写作范围,也实行了专业化经营,获得了规模效益.
村镇银行必须重视基层组织的建设.国外组织化、机构化的村镇银行都特别重视基层网点的建设,基层是村镇银行盈利的中心,是银行持续发展的关键.基层以上的机构只是为盈利中心提供支持、培训和管理怎么写作,而不干涉其具体业务.村镇银行对基层的重视最重要的体现在其人力资源的配备上.印尼村行系统中在分行以上机构工作的职员占比不到1.1%,其余人员全部工作在支行、村行.格莱珉银行每个支行约有10名左右的工作人员,管理120个到150个乡村中心,支行在财务上自负盈亏.员工的晋升大都要有支行的工作经历.正是因为基层化的人力资源配置,乡村银行才有可能将金融怎么写作惠及更多的农户.
村镇银行营业网点必须深入“田间地头”.普惠金融体系特别强调给弱势群体提供享受现代金融怎么写作的机会和权利.为农村客户怎么写作,且为中低收入农户怎么写作,国外乡村银行成功的经验就是接近客户.孟加拉乡村银行是“田野上的银行”,工作人员主动下到田间地头拜访借款农户,农户不需要到办公室,所有业务都在村里经办.印尼人民银行乡村部的经营在很多地区是以摆摊的方式做,赶集的时候去摆摊.这种贴近客户的怎么写作无论是从心理上还是实际的便利上都得到了广大客户的认可和信任,让农户觉得这是他们自己的银行,不仅为其赢得了良好的口碑和市场形象,也有利于降低银行的经营成本.
我国现阶段对普惠金融体系的背离
虽然我国已组建的村镇银行在改进农村金融怎么写作、促进农村经济发展等方面发挥了积极的效应,社会各界对其未来在农村金融领域的作用更是寄于了厚望.但是,从普惠金融的角度来看,我国村镇银行现阶段的发展与普惠金融体系的要求相距甚远：
组建步伐慢,开业银行少,难以扩大普惠金融怎么写作的影响和业务范围.为尽快填补农村金融怎么写作空白,管理层在推动村镇银行的组建方面做了大量工作,2009年7月,银监会曾发布《新型农村金融机构2009～2011年工作安排》,三年规划计划共设立1294家新型农村金融机构,其中村镇银行1027家.但截至2011年5月末,共组建的村镇银行仅536家,其中开业440家、筹建96家,数量上远远未达到预期目标,全国金融机构空白乡镇仍有2000多个,机构空白乡镇的数量仍然很多,离普惠金融体系目标相差甚远.
机构设置偏离农村,难以实现真正意义上的惠及农户.目前我国已开业的村镇银行相当一部分都设在地级市和县域,呈现的是“冠名村镇,身处县城”、“村镇银行不村镇”的格局.其怎么写作的对象还是以县里的中小企业为主,为乡镇、村里的怎么写作很少.即使有少数村镇银行向农户发放贷款,也大都选择“企业＋农户”的模式,要求必须有企业为农户提供担保.置身县城或发达地区城镇也难免让人产生村镇银行迟早会偏离怎么写作“三农”的办行宗旨的担忧.这些都不符合借助于村镇银行实现普惠的农村金融体系的设想.
规模小、网点少,业务发展速度慢,普惠金融怎么写作的效果差.目前,已开业的村镇银行绝大多数注册资本在1000万～5000万元之间,多是在县城设有一个孤零零的网点,不仅谈不上机构化、网络化,而且人力资源不足（一般配备有10来个工作人员）.因此,村镇银行在市场拓展、风险管控、品种创新等方面受到制约,不能实现较好的收益,出现经营难以维持的现象；结算系统孤立,通存通兑没有开通,业务缺失,汇路不畅,汇费昂贵,便民怎么写作无从谈起.
“独立法人”的独立性不保,普惠金融“自主灵活”的经营机制欠缺.名义上,村镇银行是独立法人机构,但事实上的“一股独大”使法人机构的独立性不保.数据显示,2011年可从公开资料中可获取发起行持股比例数据的142家村镇银行中,有87家发起行持股超过50%,而持股达70%以上的占比15%.具有绝对控股地位的发起行通常都会通过派出董事、经营层和风险管理人员等方式,将自身的风险管理制度、流程和文化等移植到村镇银行,严重干预村镇银行的经营.这在客观上使村镇银行沦为发起行的一个分支机构,失去了“独立法人”希望赋予村镇银行的决策链条短、信贷审批和发放快、经营机制灵活的优势.
我国村镇银行设置的政策困局
近年来,国家政策上非常重视村镇银行的发展,银监会陆续出台了《村镇银行管理暂行规定》、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》、《关于全面做好农村金融怎么写作工作的通知》等一系列鼓励和支持村镇银行设置的规定和政策,可谓“不遗余力”,但从前面的分析来看,效果十分有限.要达到农村普惠金融体系建设的目的,需要大中型银行批量化组建村镇银行.但事实是大中型银行组建村镇银行的态度并不积极.数据显示：截至2011年末,从公开数据可获得发起人信息的192家村镇银行中,国有大型银行和股份制商业银行发起的共23家,占比仅6%,剩下的大都是由城市商业银行（占45%）、农村商业银行和农信社等地方性金融机构发起设立.而这些小金融机构发起设立村镇银行的初衷又有不少并不是怎么写作于农村金融,而是实现其跨区域经营的战略目标.本文认为,现阶段在村镇银行机构设置上的政策困局是造成上述问题的根本原因.
一级法人及分散设立机制导致村镇银行组建、管理成本偏高,大型商业银行出于经营效益,不愿发起设立村镇银行.按照现行规定,商业银行控股比例只要达到20%就可以发起设立村镇银行,相当于60万元就可以开业（村镇银行注册资本最低300万元）.但为了控制风险,商业银行远非出资20%就可以发起,而且,村镇银行作为一级法人银行,需要健全的组织结构、完善的营销网络,大量的人力物力和技术投入使得组建村镇银行的实际成本并不低于成立一个支行.此外,主发起行在全国范围内分散发起设立村镇银行,地域跨度大、管理半径长,协调和管理成本也过高.因此,大中型商业银行发起设立村镇银行的意愿并不强.
过于急迫的数量目标为地方商业银行基于实现跨区扩张动机设立村镇银行提供了可能.2009年以来,监管层迫切推进新型农村金融机构的组建,不仅在“2009～2011年总体工作安排”中明确提出了数量目标,又于2010年4月印发了《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》,严禁以各种方式和手段阻碍或变相阻碍符合条件、有发起意愿的中小银行跨区、跨省发起设立新型农村金融机构.这一政策为地方商业银行发起村镇银行实现跨区域经营创造了必要的制度条件.对这些银行来讲,异地设立分支行门槛高、审批期长,很难获批.设立村镇银行则响应了国家号召且可以获得一定的政策支持.在此情况下,一部分商业银行将村镇银行作为其跨区域开拓市场的“桥头堡”,将其发起设立的村镇银行等同于分支机构进行管理,架空了村镇银行的政策初衷.
商业银行唯一发起人资格及股权比例限制造成了一定的民间资金进入障碍,抑制了村镇银行的组建步伐.首先,银行为村镇银行唯一主发起人的规定在客观上抑制了民间资本参与的热情.虽然民间资金可以参与新设村镇银行,但在非银行业金融机构不能发起,大中型银行又无积极性发起,发起行“难求”的局面下,民间资金事实上很难进入.其次,“单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%,单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%”的规定显示了政策仍对民间资本持谨慎态度.而事实上发起行绝大多数超过51%的控股权也影响了民间资本股东的话语权,使其采取观望态度的居多.此外,2011年7月,银监会又下发了《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》,明确规定对于设立动机不正、资本实力不强、风险管控能力不足、人才储备不充分以及IT系统支持不力的银行业金融机构,不再支持其发起设立村镇银行.更加严格的准入政策会使民间资本的进入更加困难.
配套扶持政策不力,已组建村镇银行经营困难,使发起设立村镇银行的吸引力不足.一是财税政策支持不够.同样是怎么写作“三农”,村镇银行的所得税和营业税比照一般商业银行执行,税负明显重于农村信用社.而且也存在着政策在村镇银行中支持不一的现象.如“涉农贷款增量奖励”和“农村金融机构定向费用补贴”这两项政策却并未辐射到所有村镇银行.二是金融政策支持不够.大多数村镇银行至今不能获得结算行号,不能入网银联系统,无法直接接入大小额支付系统,无法开立汇票,不能与其他银行实现互联互通；不能加入银行间拆借市场；再贴现、支农再贷款等无法使用.政策支持不力,已开业村镇银行经营并不理想,无法形成吸引力,影响了后来者加入.
村镇银行政策体系基于普惠金融的改进
事实上,我国现阶段存在着大力组建村镇银行的外在环境,一方面大中型银行由于传统银行业务领域竞争日趋激烈,已把发展农村金融业务作为战略转型和业务结构调整的重要组成部分.另一方面,一些外资银行出于战略布局的考虑,也在积极谋求与国内银行的合作,寻找进军农村金融市场的突破口.至于这些机构能否以村镇银行的形式进入农村金融市场领域,则有待于政府进一步完善相关政策,并给予积极的扶持.
适度扩大发起人范围,科学设计股权比例,提高民营资本的参与度.发起人是村镇银行形成的一个关键环节,现行商业银行作为唯一主发起人的政策规定已造成了“发起行难求”的事实,民营资本参与受阻.现阶段,我国出现了很多资本雄厚并且梦想成为“职业银行家”的民营企业家,如果有良好的政策和监管措施配套实施,将他们列入主发起人将极大缓解主发起人不足的问题.监管部门更可以考虑赋予其他有条件的非银行业金融机构,如信托公司等做主发起人的资格.此外,适当地改进股权设置规定对有利于吸引民营资本参与.股权持有比例政策既要有利于实现股权的相对集中,提高决策效率,又要防止“一股独大”,还要有利于发挥民营资本在村镇银行中的话语权,调动多方主体投资村镇银行的积极性.
尽快实施村镇银行子银行模式,探索更多批量化组建形式.作为现代金融怎么写作业的组成部分,单一机构的村镇银行不仅存在着组建、管理成本高的问题,而且和现代金融网络化、电子化的趋势是背离的.因此,从其诞生之日起,银监会和发起行就在不断探索更好的组织形式,产生过村镇银行管理总部、村镇银行控股公司、村镇银行子银行等多种提议.村镇银行管理总部面临着复杂的关系协调及现阶段普遍经营不佳的独立核算的尴尬.村镇银行控股公司作为非银行法人,难以解决村镇银行的吸存难、汇兑结算难的问题.而村镇银行子银行不仅能对外投资设立村镇银行,作为一个股权管理平台,其自身也能经营银行业务,也有利于为村镇银行提供放贷资金及后台怎么写作.因此,政策上需要尽快出台实施《商业银行村镇银行子银行管理暂行办法》,积极支持境内外商业银行作为主发起人出资设立专司批量化投资、集约化管理和专业化怎么写作村镇银行的持有限牌照的商业银行,提高村镇银行设立效率.
实行差异化的市场准入政策,完善村镇银行的机构布局.到目前为止,我国各地村镇银行的成立主要是政府自上而下推动、硬性数量指标和“挂钩”政策的产物.这种行政强制方式扭曲了主发起人的理性意愿,会给村镇银行的可持续发展带来重大隐患.印度20世纪70～80年代促进农村金融发展的“挂钩”政策就是前车之鉴.1977～1990年,印度实施了“1∶4”的金融政策,规定任何银行只有在没有银行地区开设4家分支机构才能在已有银行地区开设1家分支机构.在政策强力推行下,新增了超过3万家农村银行分支机构.但这样的发展却是以这些农村分支机构的巨亏为代价的,银行农村分支机构的贷款回收率只有25%～33%,每经营100卢比会带来5.4卢比的损失.印度于1990年被迫取消了“挂钩”政策.实践证明,推动村镇银行的发展要尊重市场规律,不能脱离市场配置资源的基本原则.政府可以以差别性的政策为诱导.比如对中西部地区,政府可以制订符合当地经济形势的村镇银行准入政策,给予更为优惠的税收、补贴、奖励等政策,引导更多社会资本进入中西部农村金融市场.
增加货币政策的灵活性,解决村镇银行资金供需矛盾及业务经营问题.一是适当地放松利率管制,允许村镇银行根据当地实际发展状况和资金供求状况在一定范围内自主地确立贷款利率.储蓄利率在农村是比信贷利率更重要,需要更加关注.二是放宽条件,给予初创阶段的村镇银行支农再贷款扶持,并给予利率优惠；明确村镇银行在全国银行间的同业拆借资格,增加资金补充渠道,缓解村镇银行规模小,资金实力差的矛盾.三是改变新老、城乡、大小村镇银行“一刀切”的法定存款准备金率政策,适当体现差异化.四是对村镇银行的信贷规模实行整体“从松”控制的前提下,也应根据村镇银行各项发展指标而有所不同,以帮助村镇银行拓展业务规模.
增加财政政策的支持力度,帮助村镇银行增强竞争力和发展活力.国家财税政策方面：建议对村镇银行实施与农村信用社相同的所得税和营业税政策,并对新开业的村镇银行实行3～5年的减免营业税和所得税政策,让村镇银行有一个自身积累期.2010年6月,财政部出台了《财政农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》,对包括村镇银行在内的三类金融机构进行定向补贴.这一举措体现了国家对农村三类金融机构支农政策的落实.建议适当放宽享受定向费用补贴的村镇银行条件,让更多的村镇银行受惠于财政补贴.地方财税政策方面：一是建议由当地财政出资建立奖励基金,对村镇银行给予奖励,缓解其经营困难.二是在财政性存款方面给予一定支持,以解决村镇银行开业前期信贷资金供给不足的困难.
实行宽严适度的监管政策,真正让村镇银行走好走稳.我国村镇银行成立时间短,没有建立成熟的体系,严格监管可以有效控制村镇银行面临的各种风险.但村镇银行虽然是银行,其业务规模、经营产品、怎么写作对象、风险程度等与其他商业银行存在着明显的不同,不宜实行与商业银行相同的监管政策,有些方面可以适度放低标准和要求.总体来看,一是对关系村镇银行稳健经营及怎么写作定位的方面要严格监管,包括：从严审查股东资格,对申请开办村镇银行的投资者建立相应的制度,让公众对申请者的资信、品行进行评议；从严审查高级管理人员的任职资格,提高其管理和运营水平；从严考核支农指标,保证其怎么写作“三农”的市场定位；从严监督法人治理,确保其有完善的内控和风险管理制度.二是对关系村镇银行怎么写作能力、怎么写作效率的方面则应从宽监管,包括：降低其获取银行联行行号、发行信用卡、进入征信系统的标准与条件,从快批准上述金融怎么写作基础项目的准入；降低其接入大小额支付清算系统的标准与条件,尽快支持其建立与其他商业银行相嫁接的支付清算和通存通兑体系等.
政府行政上要帮助村镇银行解决实际困难,为其提供适宜的生存空间.政府一方面要加强对村镇银行的舆论支持,做好宣传推广工作,让群众了解、认同村镇银行,树立村镇银行的品牌信誉.另一方面要积极推动当地金融生态环境的改善,深入开展当地信用创建活动,建立健全信用登记咨询系统及信息共享系统,积极引导农民参加农业保险,支持专业性的农村信用担保机构发展,在不良贷款处置上为村镇银行提供支撑,以降低村镇银行发展面临的外部市场风险,保障村镇银行的可持续发展及盈利前景,提高组建村镇银行的吸引力.此外,政府还应积极引导和鼓励行政、企事业单位到村镇银行开立账户,支持村镇银行壮大资金实力.对于村镇银行网点设施等硬件建设上,地方政府还要给予土地划拨转让、办公用房等优惠支持.
（作者单位：湖北经济学院湖北金融发展与金融安全研究中心）