本站原创内容提要 农村民间金融健康发展对我国农村经济发展具有重要现实意义.本文指出我国农村民间金融在金融制度、金融信用、内部经营管理、运作机制和影响宏观调控等方面存在的问题,并提出了明确农村民间金融法律地位、规范民间金融发展制度、改变政府角色定位、建立健全外部监管制度和推进农村利率市场化改革等若干对策建议.
关 键 词 农村民间金融 问题 对策
自改革开放以来,我国农村民间金融基本处于自发发展状态.多年来,农村民间金融对我国农村经济发展起到了重要的推动作用,但是,其存在的问题也不容忽视.弄清我国农村民间金融发展中存在的问题并采取有效措施加以解决,不仅有利于我国民间金融健康发展,而且可以更好地发挥其为农村经济发展怎么写作的作用.
一、我国农村民间金融存在的问题
(一)金融制度不规范
1.产权制度残缺与组织行为扭曲
产权是“个人和组织的一组受保护的权利,它们使所有者能通过收购、使用、抵押和转让方式持有或处置某些资产,并占有这些资产运用中所产生的效益(一或亏损).因此,产权决定着财产运用上的责任和受益”.农村合作基金会的形式可谓多种多样,但其产权制度,无论是集体的还是个人的产权都是虚设的.从农村合作基金会的发展历程可以看出,农村合作基金会自创始之初就存在自身产权问题,它的产生、发展、经营管理从来就没有独立过.农村合作基金会虽名为股份合作制,但农民只是名义上的股东,实际上没有或几乎没有固定的股本金和真正的股东,从而成为“没有真正所有者”的信用机构.由于产仅主体缺位、产权不清、责任权利不明确,农村合作基金会运行实际上由政府控制,存在严重的行政干预问题,这使农村合作基金会在产权结构上存在着先天不足.因此.从农村合作基金会资产运用的实际决策和导致最终关闭的原因分析,产权制度残缺是最重要的祸根.
2.利率水平相对偏高
民间金融,特别是农村民间金融争执的焦点是利率问题.国家的信贷利率是根据国民经济发展水平和速度,经过宏观调控指导意见制定的一种执行利率,而民间金融利率是市场化的,由融资双方协商确定.现实中,相对于国家控制的正式金融的普遍低利率,农村民间金融呈现高利率的特征.由于我国农村地区正式金融的信贷供给不足,民间金融便会适时产生――提供融资便利(尽管规模不大)以满足高涨的信贷需求.但是,相对于分散而总量不菲的民间融资需求,规模较小的民间信贷供给显然是杯水车薪,这就必然导致信贷供给的垄断,并进一步导致高利率的产生.同时,农村地区在地理位置、交通、信息方面的现实状况决定了农村民间金融市场处于彼此相分割的状态,资金、信息难以自由流动,从而无法通过竞争来降低利率,市场垄断程度进一步强化,导致农村民间金融的利率水平普遍偏高且地区间差异很大.
从表1、表2的数据可以看出,我国农村民间金融利率表现出以下特点：民间金融的主体是有息借贷,利率水平呈特征.同时,民间金融利率存在地区差异和时间差异,不同地区、同一地区不同形式、同―形式不同年份的民间金融利率存在较大差别.民间金融利率的特点虽然说明了其是市场的产物,但从历史和现实的分析来看,民间利率若,酬地发展,常常会导致市场混乱并引发社会问题.
(二)金融信用不规范
农村民间金融活动一般基于共同的血缘、亲缘、地缘和业缘关系,融资双方比较了解,与融资相关的信息,极易获得,能相对有效地克服信不对称问题.但这种狭小的信用圈只是农村民间金融在一定社会历史条件下的选择,随着农村经济的发展和农村资金缺口的持续增大,农村民间金融组织必然会逐步向外部拓展信用圈.信用圈的扩大则会加重借贷活动中的信息不对称问题,导致农村民间金融中的相当一部分信用活动不规范.其中信用欺诈就是农村民间金融信用不规范的―个突出表现,信用欺诈从一开始就以欺骗为目的,最具代表性的是非法集资.完全发生在农村内部的非法集资案相对较少,通常是与城市相关联的,而最容易上当的是以开展种植、养殖和农民较熟悉的农产品开发为幌子的非法集资行为.辽宁省营口东华集团案就是一个典型案例.从2002年4月起,营口东华集团董事长汪振东以“东华生态”、“东华酒业”等企业的名义,以35％至80％高额利息为诱饵,以租养、代养蚂蚁的方式,非法集资.前后有数万名投资者与营口东华集团签订10多万份合同,非法集资近30亿元.2007年2月14日,主犯汪振东终审,被判处死刑,并没收个人全部财产.事实上,非法集资案虽然处罚很严,但由于集资者资金需求的紧迫,投资者受到高额回报的诱惑,非法集资事件此起彼伏,持续不断.
(三)内部经营管理不规范
由于农村民间金融长期处于政府监管视野以外,在经营管理上没有科学的手段保证可靠的还款来源和贷出资金的安全性,因此,面临着较大的经营风险.农村民间金融业务管理中常常采用口头约定或者简单履约的方式,特别是在亲属、朋友和乡邻间的友情借贷和低息借贷,完全依靠个人的感情及信用行事,几乎没有任何手续,或者只是简单履行一下手续,仅凭一张借条、―个中间证明人即认可借贷行为,这种形式显然缺乏对借款对象的审查和借款用途的有效监督.近几年,虽然农村民间金融业务越来越多地开始采用书面形式,担保和抵押也逐步增加,但所占比例并不多,多数业务处理仍然延续原有的简单化模式.而且,大部分民间金融机构缺乏现代科学的管理方法,而是凭经验对贷款人进行管理.由于没有建立规范的内部控制制度,没有严格的财务管理及审计稽核制度,而且民间金融机构大多不提取存款准备金和呆账准备金以抵御风险,其经营风险极大,特别是在借款人遭遇突发性事件和重大政策变更时常常出现问题.另外,农村民间金融组织的管理模式具有典型的家长制特征,其经营运作必然过分依赖于家长的经验和权威,不利于化、科学化管理的导入,在没有监督机制规范的情况下,可能会导致整个组织经营不畅,甚至遭受破产.“合会”中会首违背合会规定,携款逃跑,转移、藏匿会款就是家长制管理失败的最好例证.
(四)运行机制不规范
1、机构组织方式不规范.农村民间金融的组织方式与正式金融存在明显的差异,多数没有办公场所、没有专门的机构和人员,未在工商部门注册,这种组织上的特点即通常学者所谓农村民间金融草根性的―个体现.农村民间金融组织上的不规范一定程度上是节约成本的体现,与规模大,人员杂、机构多的金融相比,这正是农村民间金融针对农村金融业务成本高的一种灵活选择.然而,农村民间金融组织不规范中的注册问题、办公场所问题、组织成员问题也需要引起我们的注意.一旦经营行为出现问题,资不抵债,局中人常常选择逃跑的方式规避法律的制裁,不利于存款人利益的保护和剩余资产的处理.随着农村民间金融经营规模的增大,必然要求组织化、程序化作为配套措施同步实施,这个过程的实现,不仅依赖于民间金融组织内在的制度变迁,同样也需要外部的引导.
2、日常经营运行不规范.农村民间金融在日常的经营中也存在明显的不规范问题,集中表现为业务操作中不规范的信贷投向,如高息揽存,盲目贷款.从大量案例中我们发现,随着经营规模的扩大,由于没有科学的经营方法,多数的农村民间金融会出现信贷经营的问题,最终导致资金链断裂和破产.特别是由于缺乏对每笔贷款贷前、贷中、贷后的严格审查,农村民间金融机构往往难以知晓借款者的信誉,更难以控制贷款用途.加之信贷结构的不合理,使得发生风险的机率越来越高,破坏性也越来越大.
3、防范风险手段不规范.农村民间金融组织在规避信贷风险时,采用的方法一般是提高利率水平,以高利率约束风险的发生,几乎没有采用提取存款准备金和呆账准备金的风险管理方法.而当借款者出现还款危机时,贷款者和所有者常常会选择采用暴力等非正常的方式私下解决纠纷,却很少会求助政府的力量和法律.事实证明,由于缺少科学的风险管理手段,农村民间金融经营不规范通过量的积累实现质的蜕变,风险也由隐性转变为显性,进一步引发一系列的经济矛盾和社会问题.
(五)影响国家宏观调控效果
由于农村民间金融组织游离于政府监管之外,常常会干扰政府的正常社会管理,影响国家政策的实施故果,给国家宏观调控带来困难.首先是对产业政策的影响.民间金融最本质的东西就是趋利,贷款不问用途也是传统民间金融组织的特点之一.他们配置资金不考虑国家产业政策,而是单纯以获利多少为目的.一些眼前高利率、高回报但用途不好、效益不佳且不符合国家产业政策的行业、企业或投资项目(如一些污染严重的小矿、小纸厂、小煤窑等),往往是国家宏观产业政策重点限制的对象.这些贷款业务在被银行主动放弃后,主要依靠农村民间金融组织为其融通资金.民间资金对银行信贷资金缺口的填补,在一定程度上抵消了宏观调控政策的影响,使国家的调控效果大打折扣.其次是对利率政策的影响.民间借贷大都在资金需求紧张迫切而银行无法解决的情况下发生,基本上是一个卖方市场,利率水平通常畸高不下,影响央行对利率的调控,给社会安定和经济发展带来不稳定因素.最后是对货币政策的影响.民间金融的频繁活动,使大部分资金从正规金融体系流出,加大了投放,造成大量资金体外循环.同时,由于民间金融组织身份的“地下性”,金融监管机构难以监测和控制民间金融的货币流量,增加了央行对于信用和资金总量的监控难度,干扰了金融机构业务的正常运转,冲击了国家货币政策的执行.
(六)难以得到法律的保护
农村民间金融组织面对的最严峻的问题可能就是它们在法律上处于不利地位.作为诱致性制度变迁的产物,民间金融活动缺乏法律、政策依据.虽然民间金融在我国古代就已经存在,但建国以来政府对其活动经历了由禁止、打击到默认而不提倡的过程.国务院1986年1月7日颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》规定：“个人不得设立银行或其他金融机构,不得经营金融业务”、“禁止非金融机构经营金融业务.”根据这些规定,一些民间自办的钱庄等金融组织被先后取缔,部分民间的“合会”(尤其是其中规模较大的那些)也被定性为违法犯罪活动而遭到严厉打击.然而,不可否认的是,农村民间金融在扩充农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率,尤其是促进民营企业发展等方面起到了积极作用.目前,农村民间金融虽已引起相关部门的重视,但依然没有得到法律的认可,因此,它的一切金融活动都失去了法律基础,其合法权益也难以得到法律的保护.
(一)明确民间金融的合法地位
农村民间金融的规范化发展首先需要农村民间金融地位的确立.提高农村民间金融的地位,要从改变对农村民间金融的固有观念和明确农村民间金融合法身份两个方面出发.
一是改变对农村民间金融的固有观念.对民间金融的认识,有一点应该澄清,即民间金融不等于非法金融,尽管现在的法律政策对民间金融仍然采取相对严厉的态度,但在法律禁止和正规金融已经占据的市场之间,民间金融仍然有广阔的生存空间.从制度经济学的角度看,民间金融也是一利有效的制度安排,而且具有自发性,在应对正规金融难以解决的信息不对称等问题时,民间金融有自己的独特优势,可以有效降低交易成本.尊重民间金融,客观认识民间金融,注意学习和研究民间金融,依法对民间金融进行合理的引导和管理,可能更有利于正规金融和民间金融的合理竞争和良性互动.
二是确立农村民间金融的合法地位.在改变对农村民间金融观念的基础上,从法律层面上正式承认民间金融,是促进民间金融发展的当务之急.农村民间金融洽法地位的确立,一方面是要把民间金融写人法律,通过相关法律、法规的制定,允许民间资金进入金融市场,设立金融企业,成为正式金融的一种有益补充.比如,制定《民间金融法》承认民间金融的合法地位.另一方面是将现有关于民间金融的零散法律条文纳入到统一的法律体系中.建议同时将《民法通则》、《刑法》、《合同法》、《商业银行法》等法律法规中有关保护、限制民间金融发展的各种零散规定统一纳入《民间金融法》中进行规范.保护民间金融的正当权益,促进经济金融的和谐发展.
(二)规范我国农村民间金融发展的制度
1.完善民间金融的市场准入制度
尽管目前农村地区金融机构的准入门槛已经逐步降低,但还仅限于银行业金融机构.为保证农村民间金融组织和市场的健康高效运行,应当进一步调整、放宽农村各类民间金融组织的市场准入政策,使那些具备一定规模、运作比较规范的农村民间金融组织有序地注册登记,并接受监管.但是,发展民间金融,应改变政府包办的做法,要把准入的标准和准入的程序以法的形式加以明确,保证准入过程的公开和公平.同时,我国应尽快消除对民间资本参与金融的壁垒,适度调整金融机构市场准入的规则,允许民间资金活跃的地区由民营企业创建地方性民营银行和中小金融机构.
2.确立合理的民间金融产权制度
实现信用活动规范化的根本是建立起合理的产权制度.当实现财产权的分散化,使社会公众的则产权利同国家的财产权一样得到法律明确而有效的保护时,民间信用的法律地位也就得以确立.在这个基础上,由个人集资入股而组成的民间金融机构必然是所有者明确,且股东权利能真正得到有效保护的契约组织或拥有独立财产的法人,民间信用自然会有动力和压力来实现利润最大化和风险最小化.由此可见,产权制度的合理化将会自然解决民间信用的规范化问题.在合理的产权制度基础上,我国的一部分民间金融机构将会通过市场竞争而逐步发展成为真正有竞争力的金融机构,而由民间信用衍生的自发性的民间金融制度,才能从非正式形式转变成为正式制度的组成部分,并逐步成为我国的信用主体.目前想要确立民间金融的产权制度,需要做到如下几点：第一,对于社会个人参与民间金融组织的,可以其合法的财产参股,股权不受限制,并按其股权大小享有一切股东应有的基本权利,如合理的收益权、选举管理者权、监督权以及剩余财产处置权等.第二,对于企业等以法人身份参与民间金融组织的,要严格控制其持股的比例,避免其控制民间金融组织成为其“圈钱”的工具,或为其非法经营创造条件,成为其洗钱的工具.第三,对于政府机构以个人或团体参与民间金融组织的,要严格杜绝.曾经在广大农村兴盛的农村基金会衰败的一个主要原因就是政府进行了过度的行政干预,前车之鉴应引以为戒.
3.完善民间金融的法制建设
我国现有的民间金融法律法规约束犹如“隔靴搔痒”,收效甚微.因而,制定专门针对民间金融的法律就显得非常必要.考虑到当前农村民间金融法制的现状,我们主要从调整现有法律条文和弥补法制缺失两方而来完善我国民间金融法制建设.第一,修改部分现有法律条文.一是放开民间金融市场上的利率限制.我国最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》规定,民间借贷的利率可以适当高于银行的利率,各地人民法院可根据本地区的实际屈服况具体掌握,但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍包括利率本数,超出此限度的,超出部分的利息不予保护.我国对于民间借贷利率的限制是为了避免市场中的恶意放贷行为,但温州的农村信用社存款浮动利率改革结果表明,只要存在金融机构之间的竞争,无论如何放开贷款利率,金融机构轻易不会与基准贷款利率拉开太大的距离.许多发达国家和发展中国家的利率市场化经验也告诉我们,市场化的利率可以有效的反映出民间金融的市场供求状况,促使民间资金得到有效的利用.二是明确民间融资和社会集资的管理.目前,关于非法集资规定的主要依据是1998年4月国务院第247号令颁布的《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》.该办法规定“非法吸收公众存款是指未经中国人民银行批准,向社会不特定对象吸收资金,出具凭证,承诺在一定期限内还本付息的活动”.对此,建议修订《银行业监督管理法》,明确银行业监管部门在非法集资的认定、查处、取缔等方面的职责,引导广大中小企业依法合规地向社会筹集资金,达到有关条件和要求的,则应当给予批准.第二,增补有利于农村民间金融规范化发展的新条款.―是建议制定《民间金融法》,从法律上肯定民间金融在社会经济生活中的地位和作用,将民间金融从同前的压制性管理转变为扶持性管理,引导其从“地下”转入“地上”,逐步走向契约化和规范化轨道.二是建议出台《社会集资管理条例》,从融资规模、融资对象的特定性等方面对民间合法融资与非法集资加以区别.严格限定礼会集资的条件、范围和操作流程,明确社会集资活动中集资者、监管者的行为规范,确保社会集资申报和市批渠道的畅通,促进其规范健康发展.三是出台《商业银行设立标准》,允许成立真正意义的民营银行.可以效仿台湾1989年修改通过的《银行法修正案》,接受民营资本设立银行的申请,允许民间设立银行,纳入人民银行和银监会的监管.
4.确立合理的民间金融市场退出制度
有进有退是市场竞争的基本法则,在“准入”的同时,也要加强“退出”机制的建设.在市场退出方面,对于那些经营不善、甚至资不抵债的农村民间金融组织,必须坚决责令其关门退出,否则无法解决传统体制留存下来的道德风险和逆向选择问题.为了保护金融机构债权人利益,督促金融机构稳健经营,有效引导金融资源高效配置,需要出台《民间金融组织破产法》,强化破产成本的内部化.独资或合伙制形式的,其退出以自行消化吸收为主,辅之以地方监管当局的制度供给.股份制或有限公司形式的,实行市场化的退出机制,通过股东股份的转让或公司的合法清算并购等实施退出.
当然,强化市场退出的关键,是如何保护和补偿中小存款人的利益问题,因此,必须尽早建立存款保险制度.以1999年被国家强行取缔的农村合作基金会为例,由于没有风险存款准备金,因此,1999年行政性关闭基金会时,一方面引发了基层乡村政府组织负债的增加,另一方面加重了农村资金净流出的问题.因此,存款保险制度的建立,可以使农村民间金融组织在退出时,以存款保险的显性担保代替政府的隐性担保,降低农村民间金融组织的退出成本.在这方面,美国于1991年修改的《联邦存款保险公司改良法》值得借鉴,如实行基于风险的差别保险费率、赋予联邦存款保险公司“迅速采取纠正行动”的权利等.需要强调的是,尽管有存款保险制度“护航”,仍要慎重对待金融机构的“退市”.
(三)改变政府角色定位
民间金融自身存在的一些弊端为政府介入奠定了基础,但过多的政府介入又抑制了民间金融的发展,这就要求解决好政府的角色定位问题或者说政府与市场的关系问题,保证政府的介入行为是恰当而有效的.当前决策的基点应在于两方面：一是政府对民间金融要有正确的态度,不仅仅看到民间金融本身存在的风险,更要看到民间金融这种制度存在的合理性.相应的,政府的角色应定位于为民间金融发展提供一个稳定良好的制度环境,使其在公平、宽松的市场环境下健康发展.比如,我国政府要根据当前经济的发展,适时对涉及民间金融的组织形式、金融行为、金融市场和金融主体等方面的问题进行立法上的规范和约束.二是积极转变监管理念,构建“怎么写作型监管体系”.政府要积极鼓励正常的农村民间金融活动,依法将其纳入监管体系,在对其业务进行指导和监管的同时,提供业务咨询和引导怎么写作.监管部门要发挥其首创精神,创新监管手段,要适当放松管制而加强管理,允许民间金融在法律框架内自由发展.最后,减少政府不正当干预.政府的不正当干预使农村合作基金会最终遭受关闭的命运,要想民间金融组织的正常发展,必须减少政府对农村民间金融的不正当干预.政府不能直接或间接地参股民间金融机构、参与民间金融组织的经营,要保证民间金融纯正的民有性.总之,在对待民间金融的事情上,政府重在制度的制定与实施,当好“裁判员”,而不是充当“消防队”.
(四)加强对民间金融的监管,完善相关立法体系
第一,完善农村民间金融监管立法.在民间金融合法化的同时,需要监管法制建设同步跟进.目前,对农村民间金融的监管尚处于立法的空白,可以援引的法律主要是《中国人民银行法》、《商业银行法》、《借款合同法》、《担保法》,尚未出台专门的监管法律.应该尽快出台专门的民间金融监管法律法规,如拟定并出台《民间金融法》,使民间金融组织的经营有法可依,政府的监管有法可依.第二,实施分类监管政策.实际上,同样作为民间金融组织,由于规模、业务范围、财务状况和资质水平等方面的不同,其风险水平也存在巨大差异.因而,监管当局应将它们划分成不同的类别,区别对待,确立合适的标准然后有针对性地实施分类监管.对于规模大、业务广的民间金融织(如私人钱庄等吸收公共存款的机构)应该采用相对严格和程序化的谨慎性监管.但对那些使用自有资金的民间借贷、非政府组织(Non-governmental anization,NGO)的小额信贷业务,则完全可以通过相应的民事法规来规制其经营行为.第三,完善民间金融信息监测制度.为了及时掌握民间金融市场的动态,防范风险,监管部门应建立完善有效的民间金融信息监测制度,做到心中有数.监管部门应该及时掌握民间金融的规模和利率,通过农村金融监管组织定期采集民间金融活动的有关数据,及时掌握民间金融活动的资金量、利率水平、交易对象,为有关部门制定宏观经济政策提供数据支持.第四,构建民间金融的行业自律制度.从美国民间金融的发展历程来看,行业自律在辅助政府监管民间金融的过程当中发挥了重要作用.从民间金融基于一定的亲缘、血缘、地缘发展而成的特性来看,民间金融活动的参与各方通过非正式的信用约束往往比政府监管更有效率.因此,在的监管之外,我们尤其要重视行业自律的补充与配合.
(五)推进农村利率市场化改革
农村金融的困境必须通过从根本上改变农村金融市场上的形成机制来加以缓解.农村利率管制不仅扭曲资金使用,造成金融资源配置不合理和寻租行为,而且还直接影响到金融机构在农村金融市场上的生存能力.所谓利率市场化,是“指利率的数量结构、期限结构和风险结构由交易主体自主决定,银行调控基准利率来间接影响市场利率从而实现货币政策”.农村利率市场化有三方面的好处：其一,有助于抑制农村资金“城市化”的倾向,使原来“逃离”农村市场的资金回到农村,相应地降低农村融资活动的利率水平.其二,可以引导部分民间金融“浮出水面”,向规范化、合法化方向发展.其三,增强农村金融机构的盈利水平,使其能够做到可持续发展.目前,进一步推进农村利率市场化进程的重点在于以下两点：一方面,扩大农村信用社贷款利率浮动的范围以使农村信用社以更灵活的姿态提供农村金融怎么写作.另一方面,在贷款利率市场化之后,要根据当前存款利率市场化的经验(如温州苍南县),小幅度放开存款利率.长期以来,民间金融在利率市场化方面进行得比较充分,如果政府能够在全国范围坚持推进利率市场化改革,就会使民间金融的这种优势得到削弱甚至消失.这个进程一方面能够打击或者取缔那些危害经济发展、社会进步的黑色金融成分,另一方面也能推动那些有益于经济发展的灰色金融向正规金融转化.因此,推进利率市场化改革也是政府对民间金融进行规制的―个有效手段.
(六)不断提高农民综合素质
第一,提高农民教育素质.提高农民素质的关键在于提高教育素质,政府要制定可行的实施政策,做好农村教育和农民的职业培训,提高农民科技素质和职业素质,提高农民就业能力.第二,加强农民法制教育.农村民间金融发展中出现的部分问题与农民不懂法直接相关,提高农民的法制教育,是农村民间金融健康发展的基本保证.农民法制教育工作的开展可以以发生在农民身边的民间融资纠纷、非法集资、合会倒会等具体事例为基础,进一步向农民阐述法律知识.同时,也要以法制宣传的方式传授法律知识.通过各种方式到广大农村地区实地宣制,或者凭借媒体的独特优势,在电视台、广播电台开辟法律专栏节目,传授法律知识.第三,提高农民的金融素质.由于我国农民金融知识水平偏低,金融意识缺乏,对民间金融的许多认识还比较肤浅,在现实生活中造成许多危害.金融知识的增加,必然会增强农民的投资意识和金融风险防范意识,有利于降低农村民间金融的风险水平.