本站原创改革开放以来,随着我国对外经济不断发展,银行、保险、证券等各类金融机构的外汇业务也不断得到发展.基于维护国际收支平衡和防范金融风险的考虑,在金融外汇业务快速发展的同时,对金融机构外汇业务的监管也从无到有,不断得到加强.
一、金融机构外汇业务监管的发展
改革开放前高度集中的计划经济时代,我国的对外贸易和国家汇兑由国家垄断,由中国银行代表国家统一经营和管理外汇业务.改革开放以后,我国对金融机构外汇业务监管的发展大致经历了以下四个阶段.
第一阶段,1978年―1984年,这一阶段,确定了我国对外汇实行由国家集中管理、统一经营的方针,管理外汇的机关为国家外汇管理总局及其分局,经营外汇业务的专业银行为中国银行,1979年10月,中国国际信托投资公司被批准经营外汇业务,随后,一批专业银行、信托投资公司也获准经营外汇业务,我国金融机构外汇业务形成了以外汇专业银行为主体,多种机构并存的局面.
第二阶段,1985年―1992年,这一时期,中国人民银行的银行地位得以确立,国家外汇管理局也在1989年升格为归口中国人民银行管理的副部级单位.由于当时的金融监管机构只有中国人民银行和国家外汇管理局两家,国家外汇管理局在中国人民银行领导下基本全面负责外汇业务监管职责.
第三阶段,1993年―1997年,这一阶段,我国外汇管理体制进行了根本性改革,实现了汇率并轨并实行银行结售汇制（1994）,人民币经常项目实现完全可兑换（1996）.金融机构外汇业务监管也进入规范化、法制化、国际化阶段,确定了外汇局对金融机构外汇业务管理基本框架的《银行外汇业务管理规定》和《非银行金融机构外汇业务管理规定》及相应的9个配套办法得以颁布实施,同时,对外资金融机构外汇业务的监管法律框架也基本形成.
第四阶段,1998年至今,这一时期,金融分业经营、分业监管的体制逐步完善.1998年,外汇局金融机构的外汇业务监管职能并入中国人民银行,并随着2003年银行业监管职能从中国人民银行分离了出去,保留了对银行业结售汇业务的市场准入和退出的监管.对证券业和保险业外汇业务的监管主要依据《保险业务外汇管理暂行规定》（2002）、《非银行金融机构外汇业务管理规定》（1993）,外汇局负责核准证券保险经营机构外汇业务资格,对证券保险业务项下的外汇收支、结汇、售汇和外汇账户实施监督管理,证监会、保监会按照《证券法》、《保险法》等有关规定对证券保险经营机构外汇保险的经营活动实施监督管理.这样,对金融机构外汇业务的监管,形成了中国人民银行及外汇局、银监会、证监会、保监会在分业监管基础上的分别监管的局面.
二、过去我国对金融机构外汇业务监管的积极成效
回顾我国对金融机构外汇业务监管的发展历程,从1979年国家外汇管理局设立之日起到现在29年的时间里,我国对金融机构外汇业务的监管大体上经历了一个从无到有、由合到分的过程,也对促进我国金融机构外汇业务规范发展起到了积极的作用.
（一）初步形成了较为完善的金融机构外汇业务监管法律体系
以《外汇管理条例》、《结汇、售汇及付汇管理规定》、《银行外汇业务管理规定》、《非银行金融机构外汇业务管理规定》以及《保险业务外汇管理暂行规定》为基础,我国初步形成了较为完善的金融机构外汇业务监管法律体系,到2007年底,国家外汇管理局及相关监管机构共颁布了针对金融机构外汇业务监管的法规及规范性文件共133个,涉及金融机构外汇业务监管的各个方面.
(二)逐步建立起高效的组织管理体系和分业监管体制
1979年3月国务院批准设立国家外汇管理局,挂靠中国银行,1982年8月,国家外汇管理局划归中国人民银行领导,成为中国人民银行的一个局.1988年8月,国务院决定国家外汇管理局为国务院直属总局的机构,由中国人民银行代管.1990年,国家外汇管理局升格为副部级国家局,仍归口中国人民银行管理.国家外汇管理局及其分局在中国人民银行的领导下,对国家外汇实施管理.在1992年证监会、1998年保监会及2003年银监会成立后,对金融机构外汇业务的监管,逐渐演变为以国家外汇管理局为主导,其它监管机构共同监管的格局.
(三)构建了规范、透明的金融机构外汇业务市场准入、退出体系
金融机构经营外汇业务,必须经过批准,领取外汇业务许可证,终止经营外汇业务,也应当提出申请并缴销外汇业务许可证,这是《外汇管理条例》对金融机构经营外汇业务市场准入、退出的原则性规定.《银行外汇业务管理规定》和《非银行金融机构外汇业务管理规定》以及《保险业务外汇管理暂行规定》等做出了更具体的规定.
(四)不断完善对金融机构外汇业务的现场、非现场监管体系
首先是加强对金融机构外汇业务的合规性检查,提升金融机构对外汇管理法律法规的认识,发现和纠正在其业务中出现的违法违规现象.其次是不断加强对金融机构外汇业务的非现场监管,在1997年《金融机构外汇业务非现场监管工作制度》的基础上,通过对非现场数据的整合和分析监测,量化非现场数据监管指标,并建立非现场监管报告制度,有效监测了国际收支的异常变动情况,也为现场检查提供了有效支持,提高了现场检查的针对性和有效性.
（五）保障了金融机构外汇业务的有序竞争,推动了外汇领域其它各项改革的进一步深化
通过不断完善对金融机构外汇业务的监管,促进了外汇业务发展在公开、公平、公正的前提下展开竞争,也为包括金融机构在内的各类涉外经济主体创造了一个宽松有序的竞争和经营环境.同时,通过对金融机构外汇业务的合规性监管,有效推动了外汇领域其它各项改革的顺利进展,如实行银行结售汇制度,实现汇率并轨、人民币经常项目可兑换,完善外汇账户管理,促进贸易和投资便利化等.
（六）有力地维护了我国外汇市场的平稳运行,保障了人民币汇率稳定
我国从1994年1月建立了统一的银行间外汇交易市场,外汇指定银行成为外汇交易的主体,另外,外汇指定银行也主导着结售汇市场,通过加强对其市场经营行为的合规性监管,对我国维护外汇市场平稳运行意义重大,也对稳定人民币汇率产生重要影响.
三、当前经济金融形势的变化
目前,中国对外经济正进入高速发展期,我们正处于国际经济金融形势迅速发展变化的年代,形势发展变化速度飞快,带来了一系列问题和挑战.
（一）中国对外经济急速发展
近几年来,我国贸易规模迅速扩大,2000年全年我国进出口总额为4743亿美元,到2007年达到21738亿美元.我国也开创了全方位、多层次、宽领域利用外资的新局面,2000年我国全年新批外商投资项目22347个,合同投资额624亿美元,实际利用407亿美元,到2007年全年批准外商直接投资项目达到37871个,实际使用748亿美元.另外,我国对外经济技术合作、对外劳务合作、国际旅游、对外投资也得到较大发展.
（二）加入世界贸易组织以来,金融业对外开放逐步扩大
加入世界贸易组织以来,中国市场对外开放不断扩大,到目前,我国金融业对外开放也取得了较大进展.根据我国加入世界贸易组织的承诺和金融业对外开放的时间表,到2006年12月,我国金融市场已全面对外开放,我国对外资银行全面开放人民币业务,对其实行国民待遇,保险业和证券业也全面面向外资开放.
（三）金融业混业经营发展
金融混业经营已经成为世界金融经济发展的必然趋势,在国内,金融业分业管理的制度也有被打破的趋势,商业银行在竞争压力之下通过各种方式进入证券保险业,证券公司也开始通过基金管理、资产管理、投资咨询等业务争夺银行的客户和资源.在新形势下,我国严格的金融分业监管政策也开始有所松动,如我国已开始通过银行间同业拆借市场、发行债券、允许进行证券抵押融资等方式给证券公司开放融资渠道.
（四）我国不断推进贸易和投资便利化
随着我国对外经济交往的迅速扩大,我国涉外经济主体数量急剧增加,外汇收支活动日益活跃,再延续原来的逐笔审核管理方式越来越难以适应形势发展的要求.我国已经将“简化手续,放宽限制,进一步推进贸易和投资便利化”作为国家对外经济管理重要政策,在有效管理的前提下不断为金融机构和企业提供更好的怎么写作.
(五)国际收支持续较大顺差,中国外汇储备持续高增
外汇资金短缺曾在较长一段时期是制约我国对外经济发展瓶颈之一,但近些年来,除个别年份外,我国经常项目、资本与金融账户一直保持着“双顺差”格局.在1990年之前,我国的外汇储备不过110亿美元,但2001年以来,我国外汇储备每年均增近2000亿美元,到2008年3月,我国外汇储备达到16821.77亿美元.国际收支较大顺差和外汇储备的增长一方面表明我国综合国力和国际竞争力的增强,另一方面也带来了国际收支不平衡的问题,对我国的宏观调控带来了新的压力.
（六）人民币汇率形成机制改革,金融业外汇业务风险增加
2005年7月21日,中国人民银行宣布完善人民币汇率形成机制改革,人民币汇率更加市场化的改革对企业和金融机构带来了新的机遇和挑战,他们都要积极运用各种避险工具以规避汇率风险.金融监管部门也积极进行外汇管理改革,放开多种外汇避险品种的限制.通过银行开办的远期结售汇业务和掉期业务,企业可以将外汇风险转嫁给银行,但是国内企业转移风险的通道逐渐打开,银行的外汇风险敞口却随之增加.虽然银行也可以通过全球外汇市场及时对冲风险,但是,这需要良好的市场规则和技术乃至整个市场体系的良好运行来支撑.
（七）政府信息化建设加速
工业化发展的高级阶段是信息化,信息化是当今世界经和社会发展的大趋势,政务信息化是我国确定的信息化发展战略的重要领域,这对转变政府职能,加强政府有效监管,提高行政效率有深远意义.我国金融监管部门突出强调要充分利用现代化科技手段,通过提高信息化水平来提升金融监管能力.建设金融预测、预警和监管信息系统,可以有效协助防范和化解金融风险.
四、目前我国对金融机构外汇业务的监管存在的问题
目前,我国还处于社会主义市场经济建设初期,转轨经济特征明显,在新旧体制交替过程中,旧的矛盾不断得到解决,新的问题不断显现.
（一）金融机构外汇业务监管法律法规存在的问题
1．金融机构外汇业务监管立法的随意性
我国的外汇管理法规体系庞大而复杂,从建国到2007年底,我国发布的外汇管理方面的法规规章达1000余件,其中关涉金融机构外汇业务监管的法规130余件,多数都属于有效执行的文件,这些法规主要是由监管当局随着社会经济发展状况不断调整和不断立法而形成的,体系内容交错,没有形成系统,给外汇管理政策法规的执法和守法带来很大的困难.
2．金融机构外汇业务监管法规的滞后性
（1）平衡管理的理念没有得到有效贯彻.针对我国国际收支失衡的问题,我们早就提出了平衡管理的理念,可到目前为止,我们的许多外汇业务监管法规,还是在原来“奖入限出”的理念下制定的,没有得到及时修改.
（2）国民待遇监管标准尚未达到.我国加入世界贸易组织,要对中外资金融机构外汇业务监管实行统一的国民待遇,但我们的许多外汇业务监管法规,还是执行原来的中外资分别监管的理念,没有得到及时修改.
（3）尚存在部分疏漏.外汇监管的法规框架尚未完善,仍然出现不少的空白或灰色地带；缺乏规范、科学而经常性的政策、法规的完善机制；不少已失效的政策、法规,其可操作性差,无法应对日常工作中出现的各种各样的新情况新问题；有些政策、法规欠缺连续性,导致各地执行标准存有差异,影响了外汇管理法规的严谨性和唯一性.
(二)金融机构外汇业务监管理念、模式落后
1．外汇业务监管理念仍带有浓厚的行政色彩.受过去我国行政审批社会的影响,我国对金融机构外汇业务监管仍带有浓厚的行政色彩.金融机构外汇业务经营中出现问题,我们首先考虑到并经常使用的手段是行政管制.这种监管理念导致对金融机构外汇业务的监管无法发挥应有的防范、预测、评估和处置的功能.
2．外汇业务监管模式落后.目前,外汇管理部门对金融外汇业务的监管模式仍然以直接管理和事前审批为主,虽然我们也强调间接监管和非现场监管的重要性,但行政行为的惯性仍使我们的监管模式存在改革的滞后性,具体表现为现行的外汇业务监管方式、方法较为落后.外汇管理部门往往直接深入涉及本外币的微观流程和微观层面,面对的是市场交易主体――企业和个人,重直接监管、轻间接监管,重监管企业、轻监管银行.监管的基础工作如档案管理较为薄弱,致使各级管理人员、业务操作人员在日常业务中难以全面、准确、完整地掌握相关的业务情况；监管手段较为落后,大量的业务处理仍然依赖手工操作,严重制约了监管绩效和怎么写作水平的提高.另外,在非现场监管中,主要是依靠金融机构定期报送的各类统计报表,尚没有建立起一套有效的预警监测系统.
（三）合业经营趋势与分业监管模式存在冲突
1．造成监管漏洞,影响监管效率.我国的银监会、保监会、证监会都对相应的专业金融机构保有监管权力,但对金融机构的外汇业务,在资金融通、资金清算等方面都由国家外汇管理局监管,这些监管业务上存在一定的交叉,由于各监管机构之间的协作和信息交流未能很好得解决,造成有些金融外汇业务重复监管,有的金融业务却得不到监管,出现监管盲点或“真空”,造成监管漏洞.同时,不同专业的监管当局之间的监管目标可能存在差异、矛盾和冲突,影响监管效率.
2．重合规性监管,轻风险监管.我国目前针对金融机构外汇业务的监管,主要还是依据现行法律法规对其进行合规性监管,监管当局发布的金融机构外汇业务监管法规绝大多数也主要依据合规性监管为原则的,而现行法规中专门针对金融机构外汇业务风险监管的很少.这主要是因为金融业风险监管,主要是银监会、保监会、证监会的业务,外汇管理局一般不负责金融业风险监管的任务.这样,外汇管理局发布的各项法规,主要关注金融机构外汇业务合规性,而三大监管部门一般很少专门针对金融机构外汇业务风险监管发布规范性文件,从而导致对金融机构外汇业务风险监管的薄弱.
(四)监管信息化的利用不足,非现场监管体系有待完善
目前,金融监管当局都建设了大量的信息化监管系统,比如,国家外汇管理局可以利用的信息系统有国际收支统计监测系统、银行结售汇系统、外币清算系统、出口收汇核报系统、网络核销系统、进口付汇监管系统、名录系统、境内居民因私购汇系统、外汇账户系统、外债统计监测系统、外汇反洗钱信息系统等.监管部门可以利用这些信息数据开展非现场监管.但我们现在遇到的问题首先是,各个业务系统生成的数据缺乏有机的联系,监管可利用性不高；其次是,数据统计口径政出多门,容易出现缺漏或重复采集的现象；最后是,非现场监管数据的采集缺乏明确的法规依据,影响了非现场监管的效果.另外,监管当局也会要求金融机构报送相关的数据,但这些数据由金融机构生成,会因生成口径等原因导致较大的差异或带有较大的主管随意性.
五、改善我国对金融机构外汇业务监管的改革建议
针对我国对金融机构外汇业务监管存在的问题,笔者提出如下几个方面的改革建议.
(一)进一步完善金融机构外汇业务监管法规体系
1．形成完整统一的金融机构外汇业务监管法规体系
目前,我国在外汇管理方面最高级别的法规是国务院颁布的《外汇管理条例》,其它外汇管理法规,多是以中国人民银行、国家外汇管理局名义发布的部门规章和规范性文件,针对金融机构外汇业务监管的法律也是如此,首先,这些法规效力层次较低,其次,这些法规规章体系庞大而复杂,系统性差.所以金融机构外汇业务监管法规需要按照整体性、统一性原则进行重构和完善,一是提高金融机构外汇监管法规体系的效力层次,可以考虑将成熟的金融机构外汇监管法规进行系统化整合,力争将其上升为由国务院颁布的行政法规,二是对金融机构外汇业务监管法规进行系统化改革,将现行的所有规范金融机构外汇业务法规进行统一整理,形成一个统一“金融机构外汇业务监管办法”,今后若对其中某些政策进行改革变动,只需发布修改令就行了,不必多次发文.发布修改令可以始终保持外汇账户管理规定的完整性,而通过多次发文修改的方式,将导致某个文件有效和无效的部分并存,不利于查询.
2．定期对金融机构外汇业务监管法规进行清理
（1）清理那些不符合平衡管理理念的法规.要改变过去歧视性和不对称的政策框架,实现外贸进口与出口、资本流入与流出的同等监管,清理那些不符合平衡管理理念的法规,创造公平竞争的市场环境,引导资源配置,以促进涉外经济发展和国际收支平衡.
（2）清理那些不能体现国民待遇监管的法规.应当改变中外资分别监管的现状,将中外资金融机构外汇业务监管法规进行整合,在新制定的外汇业务监管法规中,将中外资金融机构纳入统一监管.
（3）及时补正法规漏洞.对于日常监管中出现的新情况新问题,要及时补正法律空白,并保证法规政策执行的时效性、连续性,解决法规操作性差的问题.
（4）减少法规之间的矛盾和冲突.立法部门之间要加强协调和沟通,以减少金融结构外汇业务监管法规之间的矛盾和冲突,对于重要法规的发布,要严格按照程序提交法律部门进行统一审查.
(二)加快外汇监管模式的转变
1．进一步减少审批限制,推进贸易和投资便利化.随着我国对外经济的发展和对外金融管制的放宽并外汇管理部门事前审批事项的减少和加强行政法治建设的推进,特别在《行政许可法》颁布实施后,外汇管理的理念随之改变,加强外汇管理不是收紧政策,增加限制,而是要减少审批限制,改进管理的手段和方法,寓监管于怎么写作之中.
2．由直接监管为主向间接监管为主的模式转变.目前,我国外汇管理正由以监管企事业单位和个人为主的直接管理模式逐渐向以监管银行为主的间接管理模式转变,形成了由金融监管部门监管金融机构,并由金融机构监管企事业单位和个人的双重监管模式.比如目前绝大部分的经常项目外汇真实性审核业务已由银行直接,只有超过指导性限额或法规没有明确规定的项目,仍需由外汇局直接进行真实性审核,而比较规范的资本项目外汇结售汇审核也逐步改由银行直接.在这种新的监管模式中,银行处于外汇管理的中心传导环节,也使外汇管理局加强对银行业的监管变的更加重要.这里涉及两个方面的问题,一是,如何加强外汇管理局对银行业的监管,二是,如何疏导银行对企事业单位和个人监管的合理机制,解决银行业经营赢利性目的与监管企业和个人外汇真实性审核的冲突.
（三）金融监管各部门间应建立有效的监管协调机制
外汇局、人民银行、银监会、保监会、证监会对金融机构的外汇业务监管,既要防止监管真空,又要避免重复监管,迫切需要建立健全监管协调机制,确保监管质量.
1．建立监管协调机制的目的.通过有效的监管,保证外汇管理法律法规的顺利实施和金融机构外汇业务健康发展,并能有效防范外汇风险,有利于维护国际收支平衡.
2．建立监管协调机制的基础.监管协调,首先需要明确各监管机构的职责,只有在职责明确的基础上,才能谈的上各负其责、分工合作,才能避免职能交叉或重复.
3．建立监管协调机制的模式.对于建立监管协调机制,各监管部门已经取得共识,但对于如何建设监管协调机制却存在很大争议,也提出了多种模式,争议的核心问题是,在这个监管协调机制中应当由哪一个部门主导.其实,根据新《中国人民银行法》第9条的规定,“国务院建立金融监管协调机制,具体办法由国务院规定.”也就是说,这个协调机制是由国务院为主导的,现在的关键问题是,国务院应当尽快履行法律赋予的职责,出台具体办法.
4．监管协调的重要内容之一是实现监管资源、信息共享
(四)整合信息化资源,提高监管效率
随着金融监管信息化建设的加快和非现场监管模式的推动,整合现有的金融机构外汇业务监管信息资源以提高监管效率越来越成为必要.
1．整合金融监管部门内部的监管信息资源.伴随着外汇交易主体多样化、外汇交易规模扩大、外汇交易风险上升等宏观和微观因素的变化,各金融监管部门工作量会呈几何上涨,这必然导致工作量与人手的尖锐矛盾,可能会导致管理效率下降.金融机构外汇业务监管是一个统一整体,金融监管部门各岗位在日常管理和怎么写作中积累了大量信息,我们可以充分挖掘内部资源潜力,强调内部监管部门的协作,统一采集和生成相关监管数据,这样既方便被监管机构,节约成本,又可提高效率.
2．整合金融监管部门间的监管信息资源.目前各监管部门都有对于相关金融机构的良好的监管信息传输机制,我们可以考虑建立一个基于金融监管协调机制基础上的监管信息资源联网机制.通过这样一个联网机制,各金融监管部门一方面可以对金融机构外汇业务的监管信息采集和使用进行整合,避免重复采集信息,也可以避免由于统计口径的差异带来的矛盾；另一方面可以充分使用另一部门的监管信息和检查结果,避免重复检查,还可以依据这些数据建立相应的风险监管预警机制.对于金融机构外汇业务,监管部门可以以国家外汇管理局为主导,加强协调与配合,提高各监管部门监管工作的效率和前瞻性.
(作者单位：中国人民银行深圳市分行青岛市崂山区委政法委)