本站原创摘 要：京津冀协同发展的根本取向是低碳绿色发展.以治理大气污染为导向,以能源革命为保障条件,带动经济社会全面、协调、持续发展,是京津冀协同发展的客观要求.治理京津冀大气污染,需要按照节能减排目标,淘汰落后产能,改造提升产业结构,调整优化能源结构,提高能源利用效率,控制和减少污染物排放.实现“治污带动发展,发展促进治污”的京津冀协同发展,不仅需要技术支持,更需要资金支持.在多渠道资金投入保障机制方面,必须搞好财政金融政策协同配合,在注重发挥财政政策引导能力和支持作用的同时,更加注重发挥市场的决定作用,发挥多层次资本市场融资功能,多渠道引导金融机构、实体企业、社会资金,积极投入到节能减排和产业结构改造升级中,为治理京津冀大气污染,实现京津冀协同发展提供相应的资金保障.
关 键 词 ：京津冀,产业结构,能源消费,财政政策,金融政策
中图分类号：F810.451文献标识码：A文章编号：1003-3890（2015）01-0013-06
一、京津冀治理大气污染的财政金融政策协同配合必要性
空气具有流动性,是人类最重要的公共物品.治理大气污染,保障清新空气,既是政府的一项重要公共治理责任,也是全社会共同参与治理的重要任务,既需要发挥财政政策对治理大气污染的引导和支持作用,也需要发挥金融政策对治理大气污染的资金保障作用.只有实现财政金融政策协同配合,才有利于实现对大气污染的源头治理、过程治理和结果治理.
首先,治理大气污染,必须发挥财政政策的引导和支持作用.治理大气污染是满足社会公共需要的一项重要内容,体现着财政根本目的和财政功能取向.财政对治理大气污染的引导和支持作用,一是体现在税收政策上,能够发挥其抑制污染排放,支持清洁生产和消费的作用.如通过征收环境保护税（或污染排放税）和完善消费税制度,能够对高耗能、高排放、高污染行业和领域,发挥税收抑制作用,通过对节能减排的环保产业、环保产品提供税收优惠,能够发挥税收对清洁生产和消费的激励作用.二是体现在财政支出政策上,通过增加财政对环境保护的直接投资,增加节能减排技术研发支出,增加产业结构改造的财政贴息,增加节能环保产品消费的财政补贴,促进节能技术研发与应用,促进产业结构改造提升,促进节能低碳产品消费.三是体现在政府采购政策上,通过实施政府绿色采购,优先购写符合低碳环保认证标准的产品和怎么写作,能够激励节能减排技术创新,推进节能减排技术应用和低碳环保产品消费.
其次,治理大气污染,必须发挥金融政策的资金保障作用.治理大气污染,必须发挥市场力量的决定作用,需要全社会共同努力,协同治理.金融对治理大气污染的资金保障作用,一是体现在金融机构的绿色信贷政策导向上,通过对节能减排技术研发单位,新能源开发利用产业,对传统产业改造升级企业和现代怎么写作业领域等提供信贷资金,能够保障节能减排技术研发、新能源开发利用、传统产业结构改造升级、现代怎么写作业发展的资金需求,有利于促进节能减排技术研发和应用,全面提升产业结构层次和水平,优化能源结构,提高能源利用效率.二是体现在金融市场领域,通过建立和完善碳排放交易市场,开发碳金融交易产品,不仅有利于实现节能减排项目的市场融资,还能够在市场领域真正体现“谁污染环境,谁付费”和“谁保护环境,谁受益”原则,使区域和企业从节能减排行动中直接获得收益,有利于调动节能减排的积极性和主动性.
第三,治理京津冀大气污染,必须搞好财政金融政策协同配合.京津冀作为我国大气污染的重灾区,是我国治理大气污染的重点和难点区域.由于该区域内的北京市、天津市、河北省三个次区域间的社会经济发展严重不平衡,存在很大的梯次落差,因而在治理京津冀大气污染方面,搞好财政金融政策协同配合显得更为重要.一是从治理大气污染一般意义上看,搞好财政金融政策协同配合,是发挥好政府与市场各自功能,提升对大气污染的多主体、多层次、多维度综合治理能力的客观需要.二是京津冀大气污染重,治理难度大,更需要财政金融政策的协同配合.京津冀是我国空间分布上人口最稠密的区域之一,也是继“珠三角”、“长三角”之后的全国第三大增长极.治理该区域工业化、城镇化造成的能源消耗和污染排放造成的大气污染,更需要发挥好财政政策的财力支持作用和金融政策的资金保障作用.三是治理京津冀大气污染,需要搞好财政金融政策的区域协同配合.京津冀区域中的北京市、天津市、河北省三个次区域发展严重不平衡,治理大气污染的财政能力和金融力量差异很大.由于治理京津冀大气污染中河北省相对于北京市和天津市而言,任务最重,压力最大,财政能力最低,金融力量最弱,单纯依靠其自身能力,实现经济转型和产业结构调整,完成国家大气治理行动计划的各项目标任务还存在很大困难,只有搞好财政金融政策的区域协同配合,才能更好地发挥区域协同力量,共同治理好京津冀大气污染.
二、京津冀大气污染协同治理的现状与问题
(一)京津冀大气污染协同治理现状
从京津冀大气污染协同治理情况看,各行政区围绕治理大气污染,已经明确了各方的任务目标、重点任务与具体责任,建立了联合防治工作协作机制,开展了治理大气污染的具体行动.为推进京津冀大气污染协同治理,还采取了“以奖代补”的激励性财政政策.
1. 明确了京津冀大气污染协同治理的目标任务.早在2010年5月,国务院发布的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》中,就明确将京津冀区域确定为开展大气污染联防联控工作的重点区域.2013年9月,国务院发布的《大气污染防治行动计划》和《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》,进一步明确了京津冀及周边地区大气污染防治的近期主要目标和具体指标,统一部署了京津冀及周边地区分工负责的大气污染防治的重点任务和各自承担的具体责任,凸显了国家对于治理京津冀及周边地区大气污染防治的重视程度. 2. 建立了区域联合防治大气污染协作机制.为了更好地协调京津冀及周边地区大气污染防治工作,国家正式启动了由北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、山东省,以及环境部、国家发改委、、财政部、住房和城乡建设部、中国气象局、国家能源局负责同志共同参与协作联动的京津冀及周边地区大气污染防治协作机制.按照“责任共担、信息共享、协商统筹、联防联控”的工作原则,重点研究协调解决区域内突出环境问题,组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施.
3. 采取了“以奖代补”的激励性财政政策.为了鼓励和支持京津冀及周边地区大气污染防治工作,调动京津冀及周边地区治理大区污染的积极性,2013年10月,采取了激励性财政政策,按照“以奖代补”的方式,安排50亿元专项资金,全部用于京津冀及周边地区大气污染治理工作,重点向治理大气污染任务最繁重的河北省倾斜.
4. 京津冀同步开展了治理大气污染的具体行动.各地按照《细则》部署的任务,以完善大气污染治理的地方法规,淘汰燃煤小锅炉,有序淘汰落后产能,实施污染企业搬迁再造,治理汽车尾气污染和面源污染为重点,以“壮士断腕”的决心,采取了治理大气污染的积极行动,形成了层层行政动员,具体分解任务指标,限定时间节点,重拳治理大气污染的局面,取得了初步成效.
(二)京津冀协同治理大气污染面临的主要问题及原因
从京津冀协同治理大气污染的现状看,虽然国务院发布的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》,体现了对京津冀及周边地区近期治理大气污染行动目标、具体指标、重点任务和具体责任的统一部署,体现了目标明朗、任务明确、责任分工特点,国家还专门建立了京津冀及周边地区大气污染防治协作机制,安排了治理大气污染的专项资金,但在京津冀协同治理大气污染的合作方面,还面临着一些亟待解决的深层次问题,集中表现为京津冀还缺乏协同治理大气污染的长效保障机制,缺乏区域内财政金融政策的相互配合,存在着治理大气污染的可用资源与承担任务不匹配现象,制约了京津冀治理大气污染的环境效益.
1. 治理京津冀大气污染,缺乏长效保障机制.京津冀目前还处于跨越碳排放强度高峰的初级阶段,距离跨越人均碳排放高峰和碳排放总量高峰还存在很大差距,还面临转变经济发展方式、调整产业结构和能源结构、提高能源利用效率,控制工业化和城镇化发展中的人均碳排放和碳排放总量上升的艰巨任务,寄希望在短期内很快跨越人均碳排放高峰和碳排放总量高峰,取得“一蹴而就”的成效是不现实的.治理京津冀大气污染,既是攻坚战,也是持久战,既要靠行政手段,也要靠法律手段和经济手段.当前京津冀在治理大气污染中,虽然在淘汰落后产能和强制污染企业搬迁改造等方面,利用行政手段能够取得一些成效,但从长期看,还需要利用法律手段和经济手段,为治理京津冀大气污染提供长效保障.
造成京津冀治理大气污染的法律手段和经济手段运用不充分的原因,主要在于我国财税金融制度还不能适应低碳绿色发展需要.一方面,我国还没有按照“税制绿化”和“财政绿化”要求,完善税收制度和财政制度,导致我国现行税收和财政在促进节能减排和产业结构改造提升方面,缺乏科学的制度安排,不利于发挥治理大气污染的财税制度功能.另一方面,我国在信贷考核体系中,还没有把绿色信贷真正嵌入信贷制度内容中,还没有形成导向清晰,内容完整的绿色信贷体系,减弱了治理大气污染的金融制度功能.
2. 京津冀治理大气污染,缺乏财政政策的相互配合.突出的表现是财政金融杠杆利用不充分.就财政政策而言,一是由于矫正利益分配和选择行为的污染排放税,激励节能减排的税收优惠,均缺乏系统性的税收制度安排,影响了税收的行为矫正功能,不利于从利益机制上调动企业治理能源消费和污染排放的积极性.二是各级政府对产业结构改造和治理污染排放投入的专项资金规模有限,特别是财政相对紧张的河北省辖区内的基层政府在促进“转方式、调结构、惠民生”方面的财政资金处于“捉襟见肘”状态,影响了地方财政对治理大气污染的投入力度.三是受制于政府财力紧张等因素的影响,政府低碳采购、绿色采购尚未转化为普遍行动,影响了政府采购引领低碳发展的作用.四是在治理大气污染的财政支持能力方面,京津冀公共财政能力差距悬殊.如河北省的人均公共财力水平仅为北京市人均公共财力水平的18%,仅为天津市人均公共财力水平的22%,即便是考虑到对地方财政的转移支付因素,河北省人均公共财力水平也仅为北京市的29.8%,天津市的38.3%①.在这种情况下,仅靠各地“单打一”式的财政支持方式,无法取得协同治理的最优效果.
京津冀所以形成了治理大气污染的财政能力差距悬殊而又缺乏相互配合的局面,关键在于行政体制的“利益樊篱”阻碍了共同合作与相互帮助.即便是在河北省人均公共财力水平与京津差距如此悬殊的条件下,在产业跨区域迁移过程中,处于总部经济所在地的区域对分支机构经营地争夺企业所得税的现象仍然非常激烈,把本来应由分支机构经营地获得的企业所得税纳入了总部经济所在地.不仅在税收法律制度上违背了地域管辖权优先征税要求,不符合国际通行的准则和规范,也不利于跨行政区之间的项目合作与发展.
3. 京津冀治理大气污染,缺乏金融政策的相互配合.从金融政策来看,一是在财税矫正与金融跟进式的治理大气污染方面,由于京津冀的财税矫正作用不到位,影响了商业金融机构对节能减排和产业结构改造企业提供金融支持的积极性,以追求利润为目标的商业金融机构贷款,对节能减排和产业结构改造缺乏有效支持的内在动力,未能及时跟进到治理大气污染行动中.二是有利于控制污染排放的碳金融交易市场刚刚启动,涉及碳指标配置、碳交易等方面的制度还不完善,尚未发挥出金融市场对节能减排和治理大气污染的促进作用.三是在治理大气污染的金融力量方面,京津冀金融资源配置严重不平衡.如河北省人均获得金融贷款仅为北京市人均获得金融贷款的14.4%,仅为天津市人均获得金融贷款的23.07%②.如果不改变这种局面,京津冀调整产业结构和优化能源结构的节能减排和治理污染效果非常有限. 京津冀金融资源配置严重不平衡,突出表现在人均金融贷款差距、外汇资金利用差距、人均利用FDI差距等诸多方面.其中,造成人均金融机构贷款差距的根本原因在于区域间信贷指标分配不合理.造成外汇资金利用差距的原因在于区域间外贸进出口差异及其可获得外汇资金利用机会不平等.造成利用FDI差距往往与区域间相互争夺和拦截FDI项目有着直接关系.
4. 京津冀治理大气污染,缺乏财政金融政策的区域配合.由于受制于行政体制羁绊,京津冀尚未建立区域间财政金融政策的横向协同配合机制.在京津冀人均公共财力资源差距悬殊的条件下,虽然国家设立了大气污染治理专项资金,财政也采取“以奖代补”方式安排了纵向补助资金,但这种带有“药引子”式的奖励资金,不仅支持力度非常有限,也因财政困难地方实在拿不出足够资金治理大气污染,降低了其“以奖代补”的财政引导功能.在京津冀人均贷款水平差距悬殊的前提下,由于缺乏区域间横向的金融政策协同配合,一方面导致人均贷款水平较低的地方因信贷资金支持力度弱,无法满足其产业改造和治理大气污染的资金需要.另一方面,碳金融交易制度不完善,碳排放指标的区域配置不合理,碳排放市场交易容量小,不利于发挥京津冀治理大气污染的市场化的金融合作,影响了节能减排和治理污染成效显著的区域和企业通过出售碳排放权获得市场融资的机会,进而制约了治理大气污染所获得的资金支持.
5. 京津冀治理大气污染,未能按照区域环境效益最大化要求配置资源.京津冀之间的经济发展水平和产业结构层次存在明显的“梯度落差”,导致同等的财政金融资源,投入不同区域产生的环境治理的效益差异很大.其中,落后区域治理大气污染的替代渠道多、政策实施空间大,以治理项目带动的财政金融资源越是投入到落后区域,其环境治理效果越显著.正是由于京津冀在治理大气污染未统筹考虑资源投入上的整体环境效益,而是采取各自把持资源和“各扫门前雪”的做法,这种源于体制障碍、制度缺陷所造成的京津冀治理大气污染缺乏长效保障机制,缺乏财政金融政策相互配合与区域配合现象,导致了京津冀治理大气污染的财政金融资源的区域错配,降低了京津冀治理大气污染的环境效益.
三、治理京津冀大气污染的财政金融政策协同配合的对策
协同治理京津冀大气污染,既是攻坚战,也是持久战.既要明确考核目标和任务分工,又要注重协同合作,必须在协同治理大气污染过程中,牢固树立区域环境效益至上的理念,创新体制机制,最大限度地克服各种阻碍协同合作的制度障碍和行政体制障碍,必须针对京津冀治理大气污染的任务和三地客观存在的财政金融资源差距,密切财政金融政策协同配合,在注重发挥财政政策引导力和财政投资吸引作用的同时,要更加注重发挥市场的决定作用,发挥多层次资本市场融资功能,多渠道引导商业金融机构、实体企业、社会资金积极投入节能减排行动中,为治理大气污染提供相应的资金保障.
(一)近期应采取的具体措施
1. 完善跨区投资税收征管体制.对于总部经济所在地与分支机构所在地之间、存在于区域内的“飞地经济”现象,应按照地域管辖权优先征税,居民管辖权补征税款的要求,制定国内跨区域的统一、规范的企业所得税核算标准和分享办法,克服各地为争取分支机构项目落地而乱施税收优惠和任意让渡税款行为.同时,还应统一税收征管的执行标准,以解决京津冀在税收征管过程中存在的三地执行标准差异和由此造成的纳税人为减轻纳税义务而产生的跨区域报税问题.
2. 加大对环首都地区环境保护的财政转移支付力度.治理京津冀大气污染是京津冀协同发展的重要内容,是重大国家战略,财政应承担更多事权和支出责任.在涉及减少污染排放的能源节约和能源替代项目,淘汰落后产能,产业改造升级,发展战略新兴产业,促进消费节能和消费减排等综合治理京津冀大气污染内容方面,加大京津冀环境保护的财政转移支付的资金支持力度,是落实国家重大战略,促进环首都地区生态环境保护的客观需要.
3. 在京津冀协同治理污染的发展过程中,应通过金融管理特别是信贷管理体制创新,增加绿色信贷权重考核体系等举措,对承担治理大气污染任务重,产业结构调整压力大的相关区域,增加其鼓励节能减排和产业结构调整的绿色信贷指标,提高其金融机构存贷比水平,使京津冀资金保障与京津冀承担的治理大气污染的产业结构改造任务相一致.通过增加和调剂京津冀区域的信贷指标,支持其传统产业结构改造升级和战略新兴产业发展.
4. 协调京津冀利用外商直接投资的空间布局关系.按照京津冀产业一体化协同发展要求,借助区域合作协调平台,协调京津冀利用外商直接投资的空间布局,有利于促进京津冀产业的吐故纳新,在淘汰落后产能的同时,引进和布局新的发展项目,进而优化产业结构,促进产业节能减排.在布局外商直接投资项目方面,不仅要杜绝各行政辖区采用非市场竞争手段,争夺和拦截外商直接投资现象,还要通过京津冀协商合作,把外商直接投资项目重点布局在产业结构调整任务重、节能减排压力大的区域.
(二)中长期应采取的措施
1. 完善制度保障条件,提供长效保障机制.体现在财税制度保障方面,一是需要按照绿化税制,完善税收体系要求,及时征收包括碳排放税在内的环境保护税,通过完善消费税制度,把“两高一资”产品纳入消费税征税范围,发挥其抑制能源消费和污染排放,保护生态环境功能.二是实施汲水财政政策,加大对节能减排导向型的产业结构调整和清洁能源利用的财政投资、财政补贴支持力度,在鼓励和支持产业改造升级,优化能源结构,提高能源利用效率,减少污染排放的同时,吸引商业金融机构、实体企业、社会资金积极投入节能减排行动中,发挥财政资金的“四两拨千斤”作用.三是完善政府绿色采购制度,严格政府采购的“绿色”标准,完善政府节能减排的制度保障体系,通过制度化的政府绿色采购,发挥政府节能减排的示范作用,引导和鼓励企业提供节能减排产品和社会提供节能减排怎么写作.
体现在金融制度保障方面,一是需要完善绿色信贷体系,把低碳环保的绿色指标,植入信贷考核体系中,增加对节能减排企业的信贷支持,促进企业节能减排.二是实施窗口指导,针对“两高”行业实施更为严厉的贷款标准,积极利用金融杠杆保护环境.三是建立和完善碳排放权交易制度,积极发展碳金融市场,借助碳排放权交易市场体系建设,合理分配各区域的碳排放指标,使节能减排企业通过出售碳排放权获得收益,使高耗能和高排放企业承担付出更多的碳交易成本,从而发挥碳金融市场的鼓励碳减排、抑制碳排放功能. 2. 优化财政金融工具组合,提高政策组合效能.按照政府发挥支持和引导作用与市场发挥决定作用相结合的原则,发挥好财政引导与金融支撑的组合效应,要在注重发挥财政政策引导力和财政投资吸引作用的同时,更加注重发挥多层次资本市场融资功能,多渠道引导商业金融机构、实体企业、社会资金积极投入节能减排行动中,为治理大气污染提供相应的资金保障.
一是要注重财政金融政策工具导向上的“双绿化”组合.以实现产业绿化为目标,既要发挥财税政策工具支持和引导节能减排行为的“绿化”作用,又要发挥金融政策工具保障产业结构调整和促进节能环保型产业低碳发展、绿色发展的资金需要,发挥财政政策与金融政策对产业发展的矫正功能,实现财政金融政策工具的“双绿化”组合.
二是要注重搞好财政与金融工具的空间结构性组合.同时启用财政政策工具与金融政策工具,实现二者并驾齐驱的政策工具组合方式.重点是搞好包括碳排放税、资源税、消费税、节能减排产业税收优惠等在内的税收制度,建立区域性能源消耗指标、碳排放指标分配制度,推进节能量交易市场和碳排放权交易市场建设,拓展市场化的金融产品,搞好财政工具与金融工具的有效组合.
三是要注重搞好财政与金融政策工具的时间序列组合.即财政政策工具引导金融政策工具及时跟进,防止财政政策工具与金融政策工具相脱节的政策工具组合方式.重点是搞好绿色税制、政府绿色采购、财政补贴在内的财政政策工具为先导,吸引商业金融机构信贷资金及时跟进的金融政策工具间的有效组合.
3. 按照环境效益最大化要求,调整区域间财政金融关系.治理京津冀大气污染,必须以实现区域环境效益最大化为目标,优化京津冀资源配置,把有限资源重点用于最能取得京津冀区域环境效益最大化的地区和行业,进而提高既定资源的节能减排效果.在统筹京津冀地区大气污染治理中的资源空间配置方面,由于河北省传统产业发达,战略性新兴产业和怎么写作业发展相对薄弱,把绿色优质资源投向河北省,能够取得京津冀区域环境效益最大化,为此,应优先在河北布局战略性新兴产业等低碳产业,为河北省产业结构转型及经济发展提供支撑,增加产业的绿色“增量”,更好地提高京津冀大气污染治理效果.
一是要按照构建财力与事权相匹配的财政体制建设要求,针对京津冀大气污染防治工作中存在的财政资源与治理大气污染任务不匹配现象,财政应加大对治理大气污染的转移支付资金的支持力度,重点向治理大气污染任务重、人均公共财力水平低的区域倾斜,使公共财力水平低的区域能够承担起财政支持和引导节能减排、产业结构改造、治理大气污染的主要任务.
二是要按照金融资源与治理大气污染相匹配的要求,针对京津冀金融资源与治理大气污染任务不匹配现象,建议国家对治理大气污染任务重的区域,增加信贷指标,通过完善绿色信贷体系,把低碳环保的绿色指标,植入信贷考核体系中,增加对节能减排企业的信贷支持,对“两高”行业实施更为严厉的贷款标准,积极利用金融杠杆保护环境.
注释：
①根据北京市、天津市、河北省2013年国民经济与社会发展计划统计公报披露数据整理计算所得.
②根据北京市、天津市、河北省2013年国民经济与社会发展计划统计公报披露数据整理计算所得.