本站原创摘 要 :全球经济一体化、金融自由化和金融创新的发展带来了世界范围内的金融混业经营.我国在分业经营的法律框架内实现了实质上的混业经营格局,这要求我国在金融监管体制模式选择上做出适当调整,以适应金融混业经营发展的需要.在金融监管体制发生改变前,我国的监管机构间协调合作机制应根据实际情况加强金融监管机构间的协调合作,以便有效化解金融风险.
关 键 词 :金融监管,协调合作,模式选择
中图分类号:F822.0 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)05-0050-05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.05.13
一、我国金融监管及监管协调合作机制的现状
金融监管曾经是中国人民银行的重要职能之一.随着国内金融业的不断发展和金融机构的多元化,金融监管职能逐渐从中国人民银行中分离出来,由专业的金融监管机构承担专门的金融监管职能.金融监管职能从银行中分离有利于实融宏观调控与金融监管的专业化,但与此同时,金融监管协调合作则迫切成为一个必须加强的制度和体制层面的工作领域.
(一)我国金融监管存在的问题
自1992年、1998年和2003年我国证券业监管、保险业监管和银行业监管职能分别从中国人民银行分离出来,由中国证券监督管理委员会(以下简称“证监会”)、中国保险监督委员会(以下简称“保监会”)、中国银行业监督委员会(以下简称“银监会”)承担.在实行分业监管体制下维护我国金融系统的稳定方面取得了明显的监管成效,但也存在着如下不足之处.
1.各金融监管主体存在明显的局限性
我国分业监管体制是严格意义上的分业监管,三大金融监管主体各负其责,业务交叉较少,这种现象在地市一级表现尤为突出,因此在监管上存在着明显的差异性和局限性.一是银行、证券、保险三大金融主业分别由一个监管机构监管,容易出现监管死角和政出多门,影响了实际监管效率.如银行信贷资金流入股市问题,仅靠银监会监管,没有证监会的配合,监管存在缝隙和漏洞.二是随着金融机构业务边界的模糊,提供类似金融产品的金融机构由完全不同的主体监管,不同的监管机构在监管方式和监管目标方面存在差异.银行监管是为了保护存款者的利益,而证券监管则是为了保护投资人的利益.检测若商业银行是上市公司、证监会的监管银行,其目的是为了保护银行股东的利益,而银监会对商业银行的监管目的是为了保护存款者的利益.在这种情况下,两监管主体之间就存在监管摩擦.三是证监会和保监会在绝大多数的地级市没有设立分支机构,上级监管机构更多采取的是非现场监管方式,基层证券业和保险业违规操作以及上报检测报表、检测数据的现象比较普遍,而中国人民银行、银监会既无写作技巧监管职责,又缺乏健全的业务沟通机制.
2.部门和利益集团可能各存偏心
根据公共选择理论,政府及相关部门并不总是社会正义的代表者,当监管主体之间出现潜在冲突时,某些部门也会在“私心”驱使下采取一些有利于本部门而有损于其他部门乃至整个金融体系的利益的行动,其具体表现为不同监管主体争夺监管对象和内定监管权力.
3.金融监管水平仍不高
与英、美、德等发达国家相比,目前我国的金融业监管无论从监管人员素质、监管理念,还是从监管手段来看,都与发达国家存在相当大的差距.高级监管人员的缺乏尤为突出,在自身监管职责范围内监管水平仍不高,因此监管协调还是理论意义上的.
4.金融法制尚不健全
我国金融监管立法和实践还存在严重的脱节现象,各监管主体的职责与分工不明确,突出反映在对金融控股公司的监管上.近年来许多不规范的实行多元化经营的金融控股公司大量出现,但在我国法律体系中金融控股公司至今还没有合法地位,也没有明确应由哪个部门机构监管此类公司,这必然会引发各监管机构的矛盾,导致重复监管与监管真空并存,并引发监管机构之间的摩擦和责任推诿.
5.金融监管体制透明度不高
我国金融监管体系不完善、法律依据和监管程序不够透明.充分透明的金融监管体制才能保证监管机构本着实融体系的稳健和金融市场规范运行的根本宗旨实施有效监管,从而避免非必要和非正当的监管行为,充分透明的金融监管体制也是国际金融监管协调合作的前提要求之一.
(二)我国金融监管机构间协调合作的现状
2000年9月中国人民银行曾与证监会、保监会建立监管联席会议制度,但由于当时综合经营趋势尚不明显,监管协调问题并不急迫,联席会议制度难以发挥监管协调的实质性功能.
2004年6月,银监会、证监会和保监会三方签订了《在金融监管方面分工合作的备忘录》(简称“备忘录”),建立了银监会、证监会、保监会共同参加的监管联席会议机制,提出了针对金融控股公司的“主监管人”理念,即“对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则,对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质归属相应的监管机构,对金融控股公司内相关机构、业务的监管按照业务性质实施分业监管”.对于产业资本投资形成的金融控股集团,“备忘录”原则性地提出“在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理”.此外,“备忘录”还提出银监会、证监会、保监会应与财政部、中国人民银行密切合作,共同维护金融体系的稳定和金融市场的信心.由此可见,“三会”之间的监管联席会议机制为金融监管机构之间的信息共享提供了便利.但从本质上看,这种机制只是现行分业监管体制下,加强监管机构之间相互沟通的权宜之计,不具有强制性,因此还不是制度意义上的金融监管协调的长效机制.[1]
2003年中国银监会从中国人民银行分设以后,由中国人民银行货币政策部门与金融监管机构之间的内部协调转变成中国人民银行与金融监管机构之间的外部协调,在新的监管体制下建立监管协调合作机制的需求更为迫切.在银监会分设后,中国人民银行与金融监管机构之间的协调更多的是以“一事一议”的方式.如2004年以来,在对高风险金融机构的处置和市场退出上,中国人民银行与证监会配合,妥善处置了一些如南方证券、汉唐证券、闽发证券等高风险证券机构,与银监会、证监会合作,妥善处置了具有金融控股公司性质的德隆系风险.再如在一些跨市场、跨行业的交叉性金融业务上,由中国人民银行牵头,会同银监会、证监会研究制定了《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》,推动试点商业银行发起设立基金管理公司,中国人民银行牵头,会同财政部、证监会、银监会等积极推动信贷资产证券化试点工作,制定《信贷资产证券化业务试点工作管理办法》等.尽管如此,到目前为止,中国人民银行与金融监管机构、国务院其他有关部委之间,在涉及高风险金融机构的处置上,在针对金融控股公司或交叉性金融工具这类涉及跨市场、跨行业监管的问题上,依然采取“一事一议”式的非制度化安排.但此种“一事一议”式的非制度化安排与及时、果断处置高风险金融机构的要求,与推动金融创新、提高金融业效率的金融改革和发展要求相差甚远.因此,银监会在《中国银行业监督管理委员会关于制定〈提高银行监管有效性中长期规划〉有关情况的报告》中提出,“银行监管机构与其他相关部门的职责划分不够明确.如在对国有金融机构和金融控股集团的监管、对部分交叉性金融产品和金融业务的监管以及对高风险金融机构的处置等领域还存在模糊地带”,希望“建立银监会与国内其他相关部门的有效协调合作机制,推动国内监管机构之间的多层次、多渠道的实质性合作,加强对银行业、证券业、保险业交叉业务和金融控股公司的统一协调监管”.[2]
二、我国金融监管机构稳定协调的制度设计
为了维护金融体系稳定和国家金融安全,考虑到金融混业经营趋势与分业监管的现实情况,我国监管机构间协调合作机制应以防范化解系统性金融风险,维护宏观经济和金融体系稳定为首要目标,为了提高监管效率,考虑到在一些交叉领域监管机构职能边界难以明确界定等因素,我国监管机构间协调合作机制应以加强监管协调,降低监管成本,防止监管真空,提高监管效率为次要目标.根据我国具体国情和我国当前金融经营、监管体制的现实,笔者认为当前可考虑如下设计方案.
(一)设立国务院领导下的金融监管协调合作委员会
新修订的《中国人民银行法》第九条规定“国务院建立金融监督管理协调合作机制,具体办法由国务院规定”.[3]笔者建议根据法律规定,尽快建立国务院领导下的金融监管工作协调组织,由国务院牵头,中国人民银行、银监会、证监会、保监会等部门参加,定期就金融宏观调控政策、金融监管政策和金融运行中的重大问题进行磋商,并以国务院规章的形式确定其组成部门和工作职责.对于法律没有明确、存在明显边界模糊和职能交叉的重大事项通过签署谅解备忘录、部门联合发文等形式进行明确和细化,对确实难以明确界定和划分的事项,应明确通过联合实施、合作监管等形式加强协调合作,避免监管重复和监管真空.对单个金融机构流动性风险、跨市场关联风险、交叉金融工具风险等,应建立金融稳定日常监测制度和重大风险应急决策处置制度.
(二)建立由人民银行牵头的金融稳定协调委员会
建立国务院领导下的金融稳定协调委员会可以从更高层次协调解决金融运行中的问题,既可以提高效率,又可以防范风险.但如果每个行业的问题都由国务院牵头研究,不但无法提高效率,反而形成了相关部门不承担责任,大事小事都由国务院决定的局面.因此,国务院可以授权中国人民银行牵头建立金融监管协调委员会,参加单位有银监会、证监会、保监会,必要时财政部、国务院法制办等机构可作为后补委员参加.由中国人民银行为主席单位,负责召集、组织各项协调合作事项,其他单位为委员单位,对于涉及其他监管机构的协调合作事项,可以提请主席单位研究解决,可建议召开金融监管协调合作委员会会议,委员单位应按照中国人民银行的要求完成有关问题的研究.选择中国人民银行作为牵头单位主要基于以下考虑.
1.中国人民银行牵头建立监管机构稳定协调机制具有天然优势
从国际上看,作为金融体系的“监护人”,银行在维护金融机构稳定方面具有不可替代的作用.银行维护金融机构稳定有两个其他机构不具备的特殊条件:一是其具有最后贷款人职能,二是其负责支付结算体系的安全高效运行.作为银行的银行,各国银行大都承担最后贷款人职能(欧元区成员国的央行除外),中国人民银行也不例外.作为金融机构的最后贷款人,中国人民银行承担着对有关金融机构流动性监控、救助有问题金融机构以防范系统性金融风险的职责.其要实现维护金融稳定的目标,就必须了解金融机构特别是高风险金融机构的实时状况,与金融监管机构共享重要信息.另一方面,如果多个金融监管机构同时施以监管,既可能导致监管重迭问题,提高监管成本,还可能在跨行业、跨市场地带造成监管真空.因此,有必要在中国人民银行、其他有关部委以及金融监管机构之间建立监管机构间协调合作机制.由此,建立银行与有关部委、金融监管机构之间的监管协调合作机制势在必行,并且以维护金融稳定、防止系统风险为己任的中国人民银行在这一机制中发挥监管牵头人或监管协调人的作用.
2.中国人民银行具有建立监管机构稳定协调机制的法律依据
《中国人民银行法》第九条明确提出,“国务院建立金融监督管理协调合作机制,具体办法由国务院规定.”第三十五条规定,“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制.”《中国人民银行法》第三十四条规定,“当银行业金融机构出现支付困难,可能引发金融风险时,为了维护金融稳定,中国人民银行经国务院批准,有权对银行业金融机构进行检查监督”.[3]《银行业监督管理法》第二十九条规定,“国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度,制定银行业突发事件处置预案,明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序,及时、有效地处置银行业突发事件.”[4]在机构编制委员会办公室编制的《关于中国人民银行主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》中,将“防范跨市场风险,维护金融体系稳定和国家金融安全”作为中国人民银行应强化的职责,并将“负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测”作为中国人民银行金融稳定局的职能之一.[5]
巴塞尔委员会在1997年颁布的《有效银行监管的核心原则》中特别强调,“对银行组织的有效监管是稳健的经济环境的一个关键组成部分,这是因为银行体系在支付及组织分配方面发挥着重要的作用”,“有效的银行监管,作为公共产品不能完全由市场提供,它与有效的宏观经济政策结合在一起构成一个国家金融稳定的关键因素”,“监管的目标是保持金融系统的稳定性,以降低存款人和金融体系的风险”,“银行监管仅是促进金融市场稳定性的一部分”.[6]大量的法律依据奠定了中国人民银行作为协调合作机制牵头人的基础.
3.中国人民银行已发挥了金融监管协调牵头人的职能
事实上,中国人民银行受国务院委托已发挥了监管协调牵头的作用.2004年,德隆集团风险爆发,该风险涉及银行、证券公司、保险公司、信托公司、租赁公司、企业等众多金融机构和实业公司,面对错综复杂的风险和维护金融、社会稳定的问题,国务院决定由中国人民银行牵头处置德隆集团风险问题.按照国务院的指示,中国人民银行与银监会、证监会合作,妥善处置了德隆系的证券公司、信托公司和租赁公司的风险,制定了《个人债权和客户证券交易结算资金收购意见》(以下简称《收购意见》),保护了中小债权人的利益,维护了社会稳定,同时,《收购意见》也已成为我国存款保险制度和证券投资者保护制度出台前解决处置金融机构个人债权的基本政策依据.[7]2005年国务院批准的《国家金融突发事件应急预案》,明确了人民银行在金融机构突发事件中的职责:包括召开紧急会议研究金融机构突发事件的处置方式,制定处置方案,必要时提请启动应急预案等.[8]
4.中国人民银行在金融稳定协调机制中的角色定位
《中国人民银行法》第二条规定,“中国人民银行在国务院领导下制定和执行货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定”.[3]中国人民银行在金融监管协调中的角色,其核心和出发点应是维护金融稳定,防范系统性金融风险.目前,中国人民银行与有关金融监管机构之间在现场检查、风险预警、信息共享、突发事件应急处置等方面尚未建立正式的制度性安排.出于维护我国金融稳定、防范系统性金融风险的考虑,建立金融监管协调合作机制,制定相应的金融监管协调法规,明确中国人民银行在其中的职责已迫在眉睫.
三、当前构建金融监管稳定协调制度的重点
当前我国金融监管协调的工作重心应注重加强对金融控股公司和交叉性金融产品的监管.
(一)加强对金融控股公司的监管协调合作
金融控股公司是指在同一控制权下,完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供怎么写作的金融集团.按照此定义,尽管我国现行法律法规尚未明确规定有关金融控股公司的法律地位,但实际上已存在几种类型的金融控股公司或准金融控股公司:第一类是非银行金融机构控股类金融控股公司,如中信集团、光大集团和平安集团等,第二类是国有商业银行在国外设立或在国内与外资合资设立投资银行,如中银国际、中金公司和工银亚洲等,第三类是实业公司控股金融,如山东电力集团、海尔集团、泛海集团等.
1.金融控股公司主要存在的风险
(1)制度性风险.制度性风险,在国外也称为法律风险.由于我国的金融法律框架是以分业经营、分业监管为基础制定的,现行的金融法律如《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》对跨行业、跨市场金融工具和金融控股公司都没有明确的法律定义.在我国经济体制的转轨过程中,金融机构所提供的怎么写作(体现为金融产品)具有过渡的性质,在法律关系上表现为法律定位不清,致使金融机构面临制度性风险,为金融稳定留下诸多隐患.
(2)高财务杠杆风险.金融控股公司股权结构十分复杂,有些母公司、子公司、孙子公司之间互相持股,因此在金融机构资本充足问题上隐藏很大风险.由于整个集团公司的资本充足率存在被重复计算的可能,控股公司的实际资本具有放大效应,从而加剧了整个公司的资本脆弱性,控股公司结构可能在整个集团层次产生过度财务杠杆的风险.
(3)不正当的关联交易风险.表现为实业公司类控股公司,利用上市公司、证券公司和商业银行之间的关联交易,在股票一级市场圈钱,在二级市场上操纵获取暴利,同时利用商业银行贷款购写上市公司股票并控股,使股价保持在较高水平,再利用股票质押从商业银行获得更多贷款,用更多的借款购写更多的公司股票,控制更多的上市公司,使其股价保持在高位,形成银行融资-购并-上市-再购并-银行再融资的循环,链条越来越长.由于从起点到终点都是银行融资,一旦某个环节出了问题,整个资金链条将全部崩溃,金融风险将被严重放大.
(4)财务信息披露风险.由于金融控股公司在不同行业从事业务,各行业的会计准则存在很大差别,如信托业的财务会计制度与银行业有很大不同,同等规模的流动资产对于两类机构稳健性的影响存在极大差别.这种状况既不利于经营管理层及时、准确地掌握各公司的会计财务信息,也增加了监管机构监管的难度.
2.金融控股公司的监管协调合作对策
(1)完善有关跨行业、跨市场金融工具和金融机构法律、法规.金融立法的主旨并不是要消灭所有的金融风险,而是要将金融风险控制在金融监督管理者可容忍的范围和金融机构可承受的区间内.从我国金融业现实情况看,出台专门有关金融控股公司的特殊法规需要较长时间.但金融监管的现实要求对《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》、《证券投资基金法》、《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》等进行相应的修改、完善,对其中限制金融控股发展、对不同行业监管规定有冲突的条款应加以修订、完善.重点对不同金融机构之间交易活动,特别是涉及关联交易、内部交易的有关条款进行严格规范,通过金融控股公司的发展逐步制定《金融控股公司法》.
(2)建立监管联席会议机制,可以避免出现监管真空与重复监管.目前我国施行银行、证券、保险三方的“监管联席会议机制”在协同监管方面起到了一定的作用,但由于联席会议的级别不高,在涉及混业经营及交叉领域监管如何协调等方面没有明确的法律法规,实际上只是用一种“会签”的方式增加部门间的沟通.监管联席会议机制在应对由于市场连通所带来的系统风险时将面临能力和权限上的不足,为此应借鉴国外金融监管委员会的做法,建立以银行为核心的金融监管委员会.
(3)构建统一监管信息平台,有效解决信息不对称问题.金融监管目前主要以事后监督为主,缺乏必要的前瞻性和预警性.通过金融监管协调合作委员会构建统一监管信息平台,对整个金融市场进行实时监控,既可以提高银行货币政策决策的科学性,增强金融监管的针对性,又可以避免银行业、证券业、保险业分业统计可能产生的信息不充分的问题,有助于各监管机构充分掌握所监管对象的情况.
(4)全面加强对金融控股公司的监管.一是加强对金融控股公司资本充足率的监管.要通过合并报表剔除不可自由转移的资本,计算资本充足率,对于参股金融机构及非金融机构,可通过资本剔除的方式计算资本充足率.二是要求金融控股公司建立严格的防火墙制度.只允许采取控股公司形式,不允许采取事业部制,金融控股公司子公司的董事长、高级管理人员不得兼任,存在利益冲突的部门建立信息防火墙,人员、经营场所等不得交叉.三是督促金融机构建立全面风险管理,强化内控制度建设.要加快市场风险管理技术的研究,尽快建立风险管理模式,实现风险的数量化管理,提高识别、计量、监测和控制市场风险的能力.
(5)加强金融市场基础建设和诚信建设.要做好包括会计准则、透明度,财务监管以及会计事务所、律师事务所、评级机构等相似度检测怎么写作质量等方面的基础工作,通过强化基础工作有效防止跨市场新产品的道德风险.诚信是市场经济的基石,在金融领域尤其如此.近年来资本市场出现的信用危机不仅危及到券商的生存,也影响到货币市场和保险市场.如果不能很好地解决市场建设问题,将会导致诚信危机向整个金融领域蔓延.
(二)加强对交叉性金融产品的监管协调合作
随着我国市场经济的快速发展和国际化水平的不断提高,跨行业、交叉性金融产品和金融衍生工具等金融新产品不断被引入.银行、证券和保险交叉经营的趋势越来越明显,银行、证券公司和保险公司纷纷建立全面合作关系.同时,各金融企业不断拓展金融怎么写作的产品覆盖面,创新金融怎么写作手段,探索发展多种理财业务,在现有分业经营政策框架内发展写作技巧业务,金融产品创新层出不穷.这些产品多是跨行业、跨市场和写作技巧理财品种,涉及银行、证券、保险业及实体企业,涉及同业市场、国债市场、资本市场、商品市场等不同市场.
1.叉性金融产品的主要风险
(1)制度性风险.如前文所分析,由于我国的金融法律框架是以分业经营、分业监管为基础制定的,现行的金融法律如《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》对跨行业、跨市场金融工具和金融控股公司都没有明确的法律定义.就金融产品而言,往往是分不清债权产品与委托、信托产品的法律关系,导致出现众多的制度性风险.
(2)流动性风险.交叉性金融工具的使用,使金融机构面临的流动性风险更为复杂.美国次贷危机就是交叉性金融产品导致出现流动性风险的最好例证.
(3)利率市场化风险.随着利率市场化的推进,特别是存款利率上限的放开,基金收益率的波动将会引致资产组合的比价轮动效应,导致存款负债产品出现利率攀比风险.当基金收益率持续、显著地高出存款利率一定空间时,社会公众将会调整资产组合,促使存款持续地向基金转化,而流动性压力将会迫使商业银行不断地提高存款利率,以控制存款持续滑坡而产生的流动性缺口,从而可能导致市场利率的扭曲.
2.交叉性金融产品的监管协调合作对策
推动金融产品和机制创新,合理引导资金流向,不断拓宽金融媒介的宽度,有利于货币市场、资本市场、保险市场协调发展,达到分散金融风险的目的.同时,应对交叉性金融产品的风险加以控制,最大限度降低交叉性金融产品的破坏性.可以采取对金融控股公司监管协调合作类似的对策来加强对交叉性金融产品的监管协调合作.