本站原创摘 要：从20世纪90年始,国际金融组织在公共项目治理上的模式日趋成熟.经过多年的实践,证明利用国际金融组织贷款进行公共项目的建设,不但有助于减轻地方的财政压力,且其成熟的绩效管理经验对贷款地区公共项目建设效率和管理水平的提高起到积极的作用.剖析了国际金融组织贷款项目在绩效管理上的综合治理结构,即通过项目的自管理、国际金融组织项目团队的监督及国内第三方咨询机构监督的三维绩效治理结构对项目绩效进行管理,并介绍了相关组织机构在绩效管理中的职责,进而总结国际金融组织贷款项目和内资公共项目在绩效治理结构上的主要差异,即体现在利益主体之间的制衡关系及公众参与机制两方面的差异.最后,对内资公共项目的绩效治理结构提出一些优化建议.
关 键 词 ：国际金融组织贷款；绩效管理；治理结构；项目监测体系
中图分类号：F830.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）11-0118-03
我国从1980年开始利用国际金融组织贷款,其中以世界银行与亚洲开发银行的贷款为主.国际金融组织在华贷款项目的范围多为公共福利有关的项目和弱小产业发展项目,包括了农业发展项目、城市环境改善、区域公共基础设施建设、针对贫困人口的发展援助项目等,这些项目具有公共品和准公共品的特征.多年来,我国公共项目的管理由于体制的原因,公众对公共项目工程的满意度一直较低,许多地区由于公共项目的问题引发公众对政府的信任危机.因此,对公共项目绩效管理方式的探索,是化解公众对公共项目信任问题的有效途径.从20世纪90年代中期,国际金融组织在项目的绩效管理的理念及方法随着世界银行的实践而日趋成熟[1].经过多年实践证明,利用国际金融组织贷款进行地区建设,不但有助于减轻公共项目建设对地方财政的压力,其较为成熟先进的项目管理模式还有利于贷款地区公共项目建设效率和管理水平的提高.
一、国际金融组织在华贷款项目资金构成
随着产权理论的出现,公共项目的投资得以突破政府投资的局限,引入市场机制,使其突破了财政资金的限制,实现资金来源多元化.从资金来源的角度来看,公共项目的资金来源主要包括了政府财政投资、发行债券、利用国内外政府赠款及国家财政担保的国内外金融组织贷款等[2].国际金融组织贷款项目的资金构成一般由三个组成部分,一是地方财政配套资金,由地方财政部门提供,形式包括财政拨款,税收补贴等；二是财政资金担保下的国内银行贷款；三是国际金融组织贷款,资金存放在指定国内银行的财政专户内.
在国际金融组织贷款项目（以下简称IFI项目）中,为了对项目进行有效的监督和管理,国际金融组织在《贷款协议》中要求地方政府设立项目管理办公室（以下简称项目办）,承担项目的管理、协调及监控责任.因此,IFI项目会形成如图1所示的委托写作技巧管理关系.在IFI项目委托写作技巧关系中,国内银行、地方财政与国际金融组织共同出资建设项目；由项目办承担项目建设过程中的各种管理协调工作,负责对进行业主进行连续的监督和管理；国际金融组织也以检查团的形式对项目办及项目业主的行为进行监督；业主通过承包合同对各个承包商进行管理.
图 1 国际金融组织贷款项目委托写作技巧关系
二、IFI贷款项目绩效治理结构分析
国际金融组织十分重视项目绩效的实现,在项目管理上,设置有效的绩效治理结构,建立起针对各项目的其项目监控体系,有效降低自身所面临的投资风险.国际金融组织设计了综合监督管理机制,即通过项目的自管理、国际金融组织项目团队的监督及国内第三方咨询机构监督的三维治理结构,通过对项目立项和建设环节的“过程”和建设的“结果”进行监督和控制,有效实现了项目的绩效管理,促进项目结果与其目标一致.
(一)项目的自监督体系
项目的自监督体系由项目办为管理主体,对项目进行监督.国际金融组织在贷款协议中将项目办的建立写入条款,规定了项目办的人员构成及机构组织,以及项目办所承担的责任及所能行使的权利.
首先,项目办的人员构成.根据项目的特点,项目办的人员由相关管理部门中的工作人员及一些专家构成.比如,城市环境改善项目所涉及的管理部门,包括财政局、发改委、规划局、建设委员会、国土资源局、环境保护局、水利局、局、物价局及一些街道管理委员会,项目办的工作人员由这些相关的管理部门中的工作人员组成；① 专家团队由环境保护、财务、审计、城市规划、工程管理等方面的技术人员组成.由于项目办的工作人员由相关管理部门人员组成,因此项目办成为各相关管理部门信息沟通的平台,使传统项目中部门间沟通协调机制不足的问题得到很大程度上的缓解,提高了项目运行的效率.相关技术人员组成的专家团队,使项目各方面的监督工作和管理工作更加专业化,提高项目管理的水平.
其次,项目办的职责.在项目建设过程中,项目办对项目进行管理、沟通、协调和监督,按照国际金融组织所要求建立自控制体系,并指导业主进行自控制活动,如要求项目业主将项目各阶段的活动凭证进行收集、整理和归档,并督促项目业主定期进行自评和总结等自控制活动.项目办将这些项目管理过程中的资料按照国际金融组织的要求进行归档管理及备案.通过这一过程,实现对项目过程的监督和控制.
国际金融组织通过项目办的组织机构建设和职责规定,使项目建立起自我管理体系,对业主行为的规范起了重要的作用.
(二)国际金融组织自有团队监督机制
项目的管理由国际金融组织中的项目经理具体负责,根据项目的特点,项目团队由工程专家、环境专家、移民专家等组成,通过咨询团和检查团的方式,对项目进行监督,降低信息不对称所带来的风险.
首先,在项目可行性研究阶段通过调查与沟通实现风险的降低.咨询检查团按照国际金融组织评价体系,对项目的可行性进行全方位的评价,并撰写工程技术、环境评估、移民状况、弱势群体发展计划（包括妇女、儿童及少数民族等）等各个方面的评价报告,以支持可行性研究的结论.② 尤其注重对移民状况和弱势群体的调查,指导第三方咨询机构编写《移民安置计划》,并到项目区检查,对报告内容进行核查.因此,在项目可行性研究阶段,咨询检查团的咨询、培训及检查活动使国际金融组织对项目可行性信息有较为全面的把握,一定程度缓解信息不对称的状况.与此同时,由于特别关注项目区公众的生活是否因项目的进行受到不利影响,规定第三方咨询机构必须对不少于项目区受影响总人口数的25%的公众做相关调查了解,并要求制作项目介绍及公众申诉渠道介绍的小册子在项目区进行分发,使项目区公众对项目情况的了解程度高于国内投资的公共项目,公众对项目实行监督并反映自身意见的成本降低,使公众的信息劣势在一定程度上得到缓解. 其次,在项目进行阶段通过咨询和检查对项目进行监督与控制.一方面,国际金融组织贷款项目会制定系列的咨询培训计划,从工程技术、环境保护、财务管理等与项目相关的各个关键技术和管理方法提供咨询培训怎么写作,并形成相关专家咨询报告,此报告中也涉及项目当前遇到问题的解决办法,从另一角度对项目质量进行了监测.另一方面,国际金融组织会定期派检查团对项目进行监测,一般每年访问1—2次,主要了解项目的进度是否按照计划进行,是否有需要提请国际金融组织关注的事项等等,是国际金融组织对项目重要的直接监控手段.
第三,项目完工阶段.竣工验收程序一般按照国内项目完工程序进行,同时项目的各内部监测和外部监测咨询机构均会针对项目的完工做出相应的监督检验报告,最后由国际金融组织的专家团进行验收,并按照其绩效评价框架对项目进行总结性评估.
(三)第三方监督机制
国际金融组织要求项目招标第三方咨询机构,是项目绩效管理咨询的专业团队,分为内部监测和外部监测两大类.内部监测机构严格意义上属于项目自监督体系,一般还是会聘请第三方咨询机构协助项目建立连续的内部监测机制.在实践中,内部监测机构已经成为自监督体系与外部监督体系之间进行有效沟通的重要组织设置.外部监测机构则是按照要求,针对项目产生的社会影响进行监测与评价,如环境监测评价,移民状况监测,项目外部监测等.各第三方咨询机构按照国际金融组织规定的绩效评价框架,对项目进行连续或是定时监测,定时形成项目的监测报告,并协助检查团对项目进行检查.第三方咨询机构的监测为国际金融组织的“过程监测”提供基础的项目进展情况数据.
三、IFI贷款项目与内资公共项目绩效治理结构的差异
对比内资公共项目和国际金融组织贷款项目的绩效治理结构,可以看出两个方面的明显差异.
(一)利益主体之间制衡关系的差异
国内资金投资的公共项目利益主体间的力量对比失衡,地方政府在利益主体中的力量强势,在公共项目建设中把握话语权,其行为缺乏监督,因此表现出治理结构中利益主体的力量失衡.
在国际金融组织贷款项目的治理结构中,设计了多方利益主体,如第三方内部监测、第三方外部监测、咨询检查团等,各利益主体之间具有相对独立性.由于利益主体的多样化,使得利益主体效用函数的多样化.各方利益主体为维护自身的利益不受损害,会对其他主体可能的查重行为产生监督动力.如国际金融组织的关注点在于项目的社会影响,因此会通过各种渠道了解和监控与项目有关的社会事件,若项目产生不利的社会影响（如强拆导致恶性冲突事件）,国际金融组织会根据不利影响采取不同级别的处罚措施,最严重的包括今后不向该地区提供贷款甚至是立即停贷的惩罚.因此,国际金融组织在实现组织目标的过程中对项目写作技巧方实现了有效的监督；同样,对第三方咨询机构而言,如果项目基底数据与实际情况偏差过于严重,会提高内部和外部连续监测怎么写作的难度和成本.因此,第三方咨询机构为了维护自身的利益,在项目基底调查环节,会在自己的责任范围内督促项目建设方提供在可接受偏差范围内的基底数据.
因此,国际金融组织在项目治理过程中引入多方利益主体的设计,可以一定程度上缓解公共项目中利益主体力量失衡的情况,利于监督体系的运行.
(二)公众参与机制的差异
国内资金投资公共项目,公众的参与机制是缺失的.公共项目是否符合公众的利益依靠的是地方政府决策的正确性.对项目区的移民而言,由于申诉机制的不通畅,其利益的保障也只能依靠于地方政策补偿政策的偏向性,比较难维护自身的权益.
在国际金融组织贷款项目中,由于其关注点在于项目的社会影响,尤其是社会弱势群体是否能否从项目受益,或至少生活水平不低于项目开展前,因此,在其项目治理结构中,公众参与机制成为重要组成部分.首先,在项目的立项阶段,第三方咨询机构按要求调查项目区公众的经济生活状况（必须包括入户访问形式）,协助政府相关部门制定相关的补偿及保障措施,并说明这些措施的实行将使项目受影响公众生活不低于项目开展前的水平.在此阶段,按规定必须设计公众意见的反馈机制,并告知（如采取印发小册子的方式宣传）公众反馈渠道和反馈的形式.其次,在项目的进行阶段,第三方咨询机构将对受影响群众的生活状况进行定期监测,国际金融组织派检查团不定期走访项目区,对项目建设方和第三方咨询机构的监测情况进行验证.再次,在项目完工后,会对立项时制定的针对弱势群体发展计划的效果进行核实,第三方咨询机构也要按要求对公众的满意度进行调查,并对公众生活质量等相关方面进行绩效评估.
从实践的效果来看,国际金融组织这一机制设计,对于项目建设管理方而言,将公众排斥在治理结构外必然导致查重成本的大幅增加.相比之下,导入公众参与的成本反而相对较低,且公众满意度较高.因此,在国际金融组织贷款项目中公众的话语权得到了一定程度的体现.
四、公共项目绩效治理结构优化的建议
从上述两种绩效治理结构的对比分析可以看出,国际金融组织的项目治理结构在引入多方利益主体,构造利益制衡关系,增加公众话语权上有其特有的优势.这也是我国内资项目在绩效治理结构的弱势,是今后公共项目管理方式改进的重点.借鉴国际金融组织的治理经验,对国内资金投资公共项目建立有效的绩效治理结构,可以从以下三个方面着手.
首先,在制度建设上推动公民为本管理理念的树立.目前内资的公共项目管理多以管理者导向.国际金融组织在世界范围内选择援助项目,为了降低公共项目可能出现的社会风险（诸如农民因征地返贫而引起的社会问题）,会重视项目区公众的意见,会聘请第三方独立咨询机构对项目区的经济状况及公众对项目相关方面的需求进行调查,客观上形成了公民为本的管理理念.自2010年底四川省施行国内首部社会稳定风险评估政府规章以来,各地陆续出台了项目建设社会稳定风险评估的制度并开展试点,并将社会稳定风险评估作为项目可行性评估的重要环节.可以在此制度基础上完善,使社会稳定风险评估过程成为了解公众对公共项目需求及公众意见收集的平台,从制度上促使公民为本管理理念的形成.
其次,在管理工作上建立以结果为导向的项目监测与绩效评价体系.目前内资公共项目的监测体系并不完善,有的甚至是缺失的.国际金融组织在项目管理上建立的项目监测体系比较成熟,如亚洲开发银行的项目绩效监测体系（Project Performance Monitoring System,一般简称为PPMS）对建立项目监测体系非常具有借鉴意义.表1所示的PPMS框架将项目的“投入-活动-产出-成果-影响”五个维度作为项目信息收集和绩效评价的关键点,并对项目的风险进行预计和监测.这些环节也是项目管理中的关键环节,因此,内资公共项目借鉴国际金融组织的项目监测框架,建立适合的项目监测与绩效评价体系.
表1 亚洲开发银行PPMS框架
再次,对公共项目建设过程中的绩效评价活动建立制度上的保障.项目进行过程中所进行的绩效评价活动被称为形成性（formative evaluation）评价.国际金融组织贷款项目通过系列制度来规定项目的形成性评价的开展,尤其对债务方在项目建设过程中绩效管理职责的规定方面,国际金融组织将相关绩效管理活动内容和组织机构安排等要求写入借贷双方的《项目协议》中,在制度上规定债务方在过程管理和评价中应该承担的义务.而内资公共项目的绩效管理还是集中在项目的后评价,从2004年开始,我国相继出台了对政府投资项目后评价的管理办法和规定,为公共项目的后评价提供了制度依据.但对项目建设过程中的绩效评价还处于实践阶段,因此,还需在实践中不断建立和完善绩效管理制度.