本站原创摘 要 ：从中国金融近30年的发展历史看,地方政府在其中起了重要作用,特别是近期以来各个地方政府针对金融领域采取的种种措施,为这种作用增添了重要的注脚.地方政府在中国金融发展中发挥重要作用,是基于政府主导经济发展和、地方政府分权等中国金融发展的具体国情,基于现象的观察证明了这种作用的存在.但是地方政府的这种作用似乎还没有得到各方足够而全面的重视,而我们则以此为选择作为研究中国金融发展规律的视角.
关 键 词 ：地方政府行为；中国金融发展；金融机构
文章编号：1003－4625(2010)02－0014－03 中图分类号：F830.2 文献标识码：A
中国金融发展问题是复杂而独特的.其复杂性体现在影响中国金融发展的重要因素和决定力量比较多,而且相互交织；其独特性体现在有中国特色的文化、政治经济制度和基本国情――比如地域广大、人口众多、经济发展不平衡、城乡差别等所造就的中国金融的发展路径,以及以此为基础的对中国金融发展目标的设计和发展效率的评价.研究中国金融发展问题需要一个庞大的体系,也需要有一个恰当的视角.笔者拟以地方政府的行为和作用为观察视角,系统而详细地研究中国金融发展的形态演变和制度变迁,以期揭示中国金融独特的发展路径、探讨中国金融更有效率的发展方式.在本文中,我们提出,地方政府是研究中国金融发展问题时不可或缺的重要视角,并加以讨论.
一、地方政府的作用是中国金融发展中的一个重要现象
近一个时期以来,中国金融的发展呈现出新的组织形态不断创新从而引发金融结构快速调整的势头.许多介于金融和准金融、正规金融和非正规金融、包括大金融和微小金融在内的多元化的金融形态和运作方式在各地以不同的方式和速度出现,同时带来了金融管理和金融资源配置结构的改变.在这一变化过程中,地方政府的金融工作及其作用十分引人注目.我们可以将地方政府在金融领域的举措概括为如下几类：一是成立专司金融工作的办公室,并于近期纷纷升格、扩权、扩编；二是在制定省(区、市)经济发展战略中将金融发展摆在了重要位置,甚至专门制定可操作性不等的金融业发展规划；三是加大对辖区内各种金融机构的督促力度,对完成或契合政府目标的给予奖励；四是金融理念逐渐转变,高度重视金融生态建设；五是高度重视农村信用社、城市商业银行等所谓地方金融机构的改革转制,加强控制力度；六是在催生“本土”大金融机构、争建金融中心等方面投入极大的热情；七是组建各种类型的政府融资平台,加大对金融资源的掌控；八是默许,或推动,或模仿跟进组建各种形式的金融组织,比如小额贷款公司、担保机构、投资基金等等.地方政府在金融领域的行为和作用之所以引人注目,在于他们直接构成了创新金融组织、产品形态,改变金融结构和金融管理、运行格局,进而影响或改变金融发展路径和效率的显著因素,在地方政府的作用下,不仅金融体系得到丰富,而且整个金融的生存环境都将改变.因此,观察近期以来的中国金融发展,必须重视地方政府的影响.
其实,不仅是近期以来,从改革开放至今,在中国金融的发展历史中,我们时时刻刻都会看到地方政府的身影.比如,信托业的恢复和发展,农村合作基金会的兴衰,城市信用社的遍地开花,区域性股份制商业银行的设立,对直接融资上市资源的竞争,对区域性产权交易市场的发展,等等,中国金融发展的一系列大事中,地方政府或明或暗都起到了相当程度的动力作用,有些甚至是决定作用.
基于上述观察,我们有理由认为,在中国金融最近30年的发展中,地方政府的行为与作用是一个值得高度重视的经济现象,必须谨慎对待,深入研究.
此前已有一些研究者在一些文献中对中国金融发展中的政府因素有过论述或涉及,但他们或多或少均存在一些缺陷,一是所指政府大多为政府,涉及地方政府有限；二是讨论地方政府在中国金融发展中某一个侧面、某一个领域、某一个阶段或某一点作用的多,而将地方政府放在中国金融发展历程中作全面考察的少；三是对地方政府指责、否定的多,深入剖析、综合研究地方政府在中国金融发展中作用、机理的少；四是以历史材料说话,理论分析欠缺(有关文献的综述与分析容后再评,此处不再赘述).而我们将要进行的工作,是将地方政府因素与中国金融最近30年的发展做全面的结合,是站在金融发展的角度分析地方政府的作用,是站在地方政府的角度描述中国金融发展的历史,以期通过理论分析揭示中国金融的发展规律.此点还是有创新意义的.当然,已有的研究无疑将对我们提供帮助.
二、地方政府作用成为金融发展现象的逻辑基础在于金融发展的中国国情
为什么在中国金融发展中地方政府的行为和作用会成为值得研究的重要现象我们认为,根源在于中国金融发展的具体国情,主要包括政府对经济发展的主导、与之相匹配的金融集中管理制度、地域广大及地区差别显著条件决定的地方政府写作技巧的大国治理模式、中国特色的地方政府分权与政绩考核规则,等等.在这种具体国情下,影响金融发展的因素虽然可以有很多,但由于制度供给主要来源于政府,政府及其分权下的地方政府必然成为决定金融发展的主要因素.
对于政府来讲,它对金融资源的控制是与生俱来的.首先,在对经济发展的控制上,即便在目前市场经济不断成熟的阶段,政府主导经济的特征仍然非常显著.政府主导经济必然包括对金融资源的分配.其次,从金融发展的实际情况看,金融属于垄断性行业,市场准入受到政府的严格控制,金融改革与发展是政府主导和推动的结果,信贷结构中政府项目、国有企业目前仍然占据主体地位.在世界金融发展中,按照政府与市场在金融资源配置中的力量对比来划分,主要存在两种模式,即以欧美为主的市场主导型和以东亚日韩为主的政府主导型.如果存在金融发展的“中国模式”,从具体国情看,显然,可以判断我国属于政府主导型金融发展模式.
但是,由于我国地域广大,各地方的初始条件、要素禀赋、发展水平、民俗文化差异较大,政府的直接管理有所不能,这样,地方政府首先作为政府的写作技巧人便自然介入到对金融的主导和控制中来.特别地,中国地方政府作为分权制下的一级独立拥有财权和事权的机构,国家赋予了其发展经济的职能,在“分灶吃饭”、政绩考核和晋升竞争的压力下,在地方财政难以支撑经济发展巨大资金缺口的情况下,主动与金融融合,主导金融发展便有了合乎情理的逻辑关系(见下图).应当说,在中国地方政府对金融发展发挥作用是改革发展逻辑的必然.
政府和地方政府共同作用于金融发展的改革选择,在实践中被证明是必需的和有效的.这体现在以下几点：第一,长期存在的政府主导权威决定了其有效性.改革开放后,尽管人们对市场的观念发生了很大变化,但依靠政府的思维还难以彻底转变.第二,是渐进式改革的需要.经济转型时期的金融发展,面临繁多的问题,其中有思想观念上的、经济金融结构上的,还有社会利益集团的牵制等,因此,需要实施过渡性的制度安排.而在由计划向市场的过渡中,充分发挥地方政府的作用很可能是兼具二者优势、最小化改革成本、保证平稳转型的最佳选择.第三,这一选择既保证了体制内的稳定,又鼓励了地方性或市场化的金融发展.回顾30年来中国金融每一步的改革与发展,都是在控制和稳定原有体制内国有金融机构的基础上,适时在体制外旁生出以市场化为主体的金融因素,以怎么写作于国有经济体制之外的私人经济.这一增量改革特征是其他主要政府主导金融发展的国家所没有的,它部分地缘于地方政府介入后地方政府与政府目标函数的差异.
可见,由于制度上的适应性,地方政府介入到金融发展中来对于现阶段的中国经济来讲是恰当的选择,这也就提供了我们观察中国金融发展中地方政府独特作用的逻辑基础.
三、中国金融发展中地方政府作用的一般概括
为了进一步证明地方政府在中国金融发展中的重要地位,我们可以对地方政府的金融作用进行一个简单的概括.从总体上看,地方政府既促进了金融发展,又存在着破坏金融可持续发展的行为,这符合诺思悖论.
(一)地方政府促进金融发展的主要方面
1、地方政府有效利用政府信用培育了信贷市场.地方政府推动的经济粗放增长所带来的主要是贷款量的外延扩张.
2、为促进下放的国有企业以及原地方国有企业到资本市场融资,地方政府通过股份制改造,积极推荐和引导地方企业上市,推动了资本市场发展.
3、大力发展地方金融机构,一定程度上促进了金融竞争和中国银行市场结构的优化,对改善中国银行体系的整体效率发挥了重要作用.
4、地方政府介入信用相似度检测,增进了银行和经济主体的交易效率.一方面,地方政府直接培育担保公司等信用相似度检测,解决经济体信用不足的问题；另一方面,广泛开展项目推介,促进银行与项目的对接.
5、地方政府在城市商业银行、农村信用社改制等方面,通过资产置换、协助清收不良资产、优先安排信贷项目等措施,促进了金融风险化解.最近几年,各地政府大力建设当地金融生态,为金融业的持续健康发展创造了良好的环境.
6、地方政府之间的竞争大大激发了各地发展经济的积极性,并导致了一系列旨在降低交易成本促进经济增长的制度性创新.比如,在解决中小企业贷款难方面,由地方政府出资建立“中小企业风险补偿”机制就是由浙江省在全国首创的.
7、各个省(区、市)金融发展理念和战略的转变,彻底扭转了过去不把金融作为一个产业培育、单方面索取的错误策略,这有助于提升全国金融业的发展层次.
(二)地方政府在主导金融发展中也存在一些破坏金融可持续发展的行为
1、形成不良贷款,导致金融资源浪费.但是我们也应客观地看到,历史上一度国有企业产生的大量不良贷款其实是银行担负社会责任、替代财政职能的结果,并不完全属于地方政府的干预.
2、与上述现象相关的政府行为边界不清,扭曲了金融机构的预期,进而异化了金融机构的行为.这使得金融机构的企业性质打了折扣.
3、产生地方保护主义,影响金融资源的配置效率和金融业的发展活力.力争当地的金融资源用于当地,并对区域外的金融资源进行竞争,造成区域金融分割,也影响到市场化进程.
4.与政府目标函数的差异,影响金融宏观调控的效果.
四、结论和研究的意义
综上所述,基于中国金融发展的具体国情,地方政府的作用成为中国金融发展中值得深入研究的重要经济现象.历史地看,改革开放以来,我国在政治高度集权、经济高度分权的情况下,以地方政府为行为主体,以要素的粗放投入为增长模式,创造了举世瞩目的“中国奇迹”.在这个奇迹中,诚如一个时期以来的研究反复阐明的那样,地方政府之间的竞争是中国经济增长的主要特色,最稀缺的资本要素通过政府的招商引资和对金融资源的控制得到解决.在这样的认识下,如果我们对这一奇迹中的金融发展成就仅归结为政府主导的制度变迁,而漠视地方政府的作用,那么我们就很难对我国自下而上以增量带动存量的经济改革范式做出完整的评价.如果我们在肯定30年金融发展成就的同时,对其中的主要因素――地方政府行为的影响加以否定,在逻辑上是讲不通的.因此,我国地方政府行为与金融发展之间一定还有一些本质性的规律没有被发现.这是我们选择地方政府作为中国金融发展重要观察视角的基本考虑.
我们认为,研究地方政府行为与金融发展的关系具有极强的理论意义和重大的现实意义.从理论角度看,一是研究地方政府行为的经济学文献中,虽然有少数涉及了地方政府与金融的关系,但是研究得还不够透彻.特别是从作为地方政府与经济增长中间环节的金融发展和金融资源配置的角度看,还有待深入探讨.二是通过对有地方政府介入的中国金融发展这一独特案例的剖析,可以为金融改革理论、金融资源的性质及治理、经济金融发展中政府与市场的关系以及中国金融改革发展史等理论问题提供一个重新梳理的机会.
从金融发展的角度看,一方面,它涉及对我国金融发展模式的评价,和今后金融发展路径的设计.另一方面,就具体的金融政策讲,既有的金融发展尽管取得了令人瞩目的成就,但是诸如中小企业贷款难、“三农”贷款难等一系列问题仍然没有得到很好的解决,如果我们把视野放宽一些,认真研究地方政府的作用,也许就能找到问题的有效解决办法.
因此,我们需要对中国金融发展中的地方政府行为进行一个客观公正、基于实证的研究和判断.这不但有助于解释我国经济金融高效发展的真正原因,而且有利于总结成功的经验和失误的教训,从而为探讨更有效率的金融体制作出贡献.
(责任编辑：贾 伟)