高校财务管理水平提升

随着高校改革的不断深入和发展,在校内形成了财务管理多层次、财务关系复杂性的局面,财务管理出现了一系列前所未有的新问题,财务管理人员面临着巨大的挑战,要求高校财务管理工作在做好记账、算账、报账等核算工作的同时,把工作重点转移到做好资金的预测、控制、分析等工作方面,着力提高资金的使用效率上.因此,需加大高校财务管理由粗放型管理向集约型管理发展的力度,不断提升高校财务管理的水平.

一、高校财务管理存在的问题

（—）国家在高校会计制度方面存在的问题 主要包括：

（1）法律法规不适应新形势发展的需要.1999年《中华人民共和国会计法》（主席令9届第24号）、《高等学校会计制度》（财预字[1998]105）号）、《会计基础工作规范》（财会字[1996]19号）等一系列法律法规为高校会计工作的规范化提出了要求,但却存在着以下不足：一是一些法律法规出台很早,如上述三项法律法规就分别制定于1996年、1998年、1999年,距今已有13—16年之久,这之间已出现了许多当时没有的新情况和新问题,对此就缺乏明确的法律法规予以约束,在这种情况下,各高校为解决不断出现的新问题及增强适应新形势的能力,只好结合本校实际情况制定具有个性化的一些规章制度.由于制定的

（2）一些法律法规仅具指导性,需要人为理解,容易产生差异.如1994年颁发的《中华人民共和国劳动法》（主席令8届第28号）第四十四条规定：“有下列情形之一的,用人单位应当按照下列标准支付高于劳动者正常工作时间工资的工资报酬：安排劳动者延长工作时间的,支付不低于工资的百分之一百五十的工资报酬；休息日安排劳动者工作又不能安排补休的,支付不低于工资的百分之二百的工资报酬；法定休检测日安排劳动者工作的,支付不低于工资的百分之三百的工资报酬.”但对“工资”的含义是什么,却没有给出明确的界定,而在实际操作中对工资存在着两种含义,即全额工资,还是工资前几项的不同理解,这就引起了执行上的不同性.

（3）未要求核算教育成本.目前我国高校会计核算仍然采用的是收付实现制,不能全面、准确地揭示高校报告期内的财务状况,无法科学计算高校成本.为改变这种现状,财政部于2009年颁布定了新的《高等学校会计制度》（征求意见稿）,一是尽管提出了高校应采用修正后的权责发生制进行会计核算,但遗憾的是缺乏可操作性条款,如项目、标准、程序等都没有明确,依然制约着高校成本核算问题的解决.二是在《高等学校会计制度》（征求意见稿）中没有制定教育成本核算的内容和方法,并未要求进行核算教育成本.

（4）所有者缺失,对写作技巧人缺乏有效监督.高校校长独立行使法人权利,又不像国有企业法人代表哪样要自负盈亏和提高效益而承担受托责任,就必然导致高校缺乏有效的管理与监督,使高校权利约束机制失控,在融投资上缺乏科学规划和决策程序,资金不能高效使用.

(二)高校在财务管理方面存在的问题 主要包括：

（1）高校校（院）长对财务工作重视不够,财务工作在高校地位较低.1998年《中华人民共和国高等教育法》（主席令9届第7号）第四十一条规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作,行使下列职权：（五）拟订和执行年度经费预算方案,保护和管理校产,维护学校的合法权益.”《高等学校财务制度》（财文字97第280号）第六条也规定：“高等学校财务工作实行校（院）长负责制.”但根据笔者亲历,发现懂得财务工作的高校校（院）长屈指可数,高校校（院）长们真正关注的是如何筹措到更多的资金,真正从成本核算、经济效益的角度考虑财务工作的高校校（院）长并不多.加之,财务工作在高校内传统的辅助性质,尽管目前的高校办学规模不断扩大、经费来源多元格局、经费总额迅速增长、业务活动更加多样、内控要求已越来越严,对财务工作提出了更高的要求,但财务部门对决策的影响力依然有限,财务人员既要提高怎么写作水平,又要守卫财经法规,扮演着在二者之间寻求“平衡”的尴尬角色,较低的地位极大地影响了财务工作在高校的有效发挥作用.

（2）财务管理体制未与时改进,不太适应市场经济的新要求.一是尽管《高等学校财务制度》第二章财务管理体制第五条规定：“高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制”,两种不同财务管理体制,决定了不同的财权集中度与分散度以及如何保持二者之间适度的张力.但目前的问题是《高等学校财务制度》出台至今已15年,高校所面临的管理环境已经发生了根本的变化,而管理体制却没有与时改进,导致出现了一些体制与措施的矛盾.二是尽管高校经费多渠道筹措格局新形势已经形成,但高校主要负责人及相关人员在思想、观念与管理上还没有适应市场经济的新要求,学校财务管理体制缺乏有效的衔接和综合控制,造成了运行上的高矛盾与低效率.三是经济决策机制尚不完善,财务参与经济决策的程度不够.一些高校在重大投入项目决策、签署重要经济合同时,很少甚至于不征求财务部门的意见,不利于高效管理和使用教育经费,建立良好的自我发展与自我约束的财务管理机制.

（3）管理目标不明确,功效发挥低层次.高校财务管理目标决定着高校财务管理的发展方向.尽管高校面临的内外经济环境已发生了根本转变,但高校财会“核算型”、“报账型”的模式依旧存在,高校财务管理的范畴仍然是收拨资金、分配资金、使用资金等.不仅缺乏应用“经营型”财务管理的环境,甚至学校高管层与财务人员连经济效益的概念都没有.财务工作重心没有及时转移到财务管理上来.学校领导乃至财务部门对财务管理工作在高校中的重要作用没有与时俱进的认识,财务部门没有适应新环境及时调整工作方向.高校财务管理目标的不明确与企业财务管理目标的“效益最大化”反差极大,因而也就决定了高校财务管理的低层次.

（4）内控制度不够严密,管理存在着一定隐患.从纵向看,高校内部控制制度经过了多年的发展确实有了很大的改进,但冷眼分析也不容否认们依然存在着一些薄弱之处.主要表现在以下几个方面：一是一些高校在上级的要求下,尽管从形式上建立了内部控制制度,但是由于主观上就没有真正重视,所以在实践中也不可能严格执行.二是随着高校经济活动范围的不断深入发展,一些高校尽管认识到了内部控制制度的重要性,也确实建立了内部控制制度,但是却存在着如下不足：第一是内部控制范围不够全面.如比较重视对财政性资金的内部控制,却通常忽视对非税收入（学杂费、创收收入、捐赠收入等）的内部控制,极易造成擅订收费项目和标准、非税收入不上缴等问题.第二是内部控制重点不突出.近年来,尽管一些高校在对外投资、物资采购、基建项目等领域屡出问题,甚至出现了一些刑事案件,但是部分高校对投资项目的监督、论证和决策等仍没有建立起内部控制制度,对资金投向不合理、投资效益不好、投资难收回、重大失误及贪污腐败等进行有效的监控.第三是实施内部控制的部门没有形成合力.第四是内部控制认识不统一.一般来说,内部控制评价应遵循风险导向原则、独立性原则、公正性原则、一致性原则、全面性原则、重要性原则、成本效益原则、及时性原则.但内部审计往往揭示的并非重要事项,对事项的揭示也不是全面的；反映的问题通常是滞后的,对同类的揭示标准也不是前后一致的等.第五是内部控制的方式不完整.内控方式一般有：组织规划控制、授权批准控制、预算控制、实物控制、文件记录控制、业绩控制、职工素质控制和内部审计控制等,但在高校内,直至今天几乎没有业绩概念.第六是内部控制的风险重点关注不足.高校内部控制的风险重点包括：建立内部控制制度并认真贯彻执行；建立健全岗位责任制和议事决策机制,并对经济活动的决策、执行、监督实现有效分离；将内部控制有效实施情况纳入相关部门及个人的考评体系；按照国家有关规定和内部控制要求设置内部控制关键岗位和配备人员；有效实施内部控制关键岗位人员轮岗、部门互审等制度；内部控制关键岗位人员定期接受培训,及时全面掌握相关内部管理制度；建立预算编制部门与预算执行部门、资产管理部门之间的沟通协调机制；明确收支流程和审核、审批权限；建立健全资产管理的各项机制；建设项目的立项、概预算编制和招标合规,记录全面,竣工决算及时；大额债务的举借和偿还经过充分论证；建立内部监督机制等.但预算执行中却存在着无预算、超预算支出及预算执行进度明显滞后或超前的情况；对经济活动的重要环节也没有开展定期和不定期检查,对内部控制设计和运行的有效性也没有进行客观有效的评价等,很难控制高校经济活动的风险. （5）债务负担过重,贷款风险日现.前几年为满足高等教育扩招及学校发展的需要,在国家投入不足并鼓励高校贷款的前提下,高校利用银行贷款改善了办学条件,但是部分高校缺乏对贷款风险的科学认识,寄希望予将来由政府全额写单,因而纷纷争取贷款,导致大大超过了承受能力,而随着还款期限的到来,还本付息就成为了这些高校的巨大压力,而一旦出现收不抵支,无力偿还到期债务,高校的生存就会受到威胁；即使支出压力按现有收入能力同步扩张,本金偿还的需求也会使财务结构趋于恶化.

（6）资产管理观念淡薄,资源浪费现象突出.在高校固定资产管理方面普遍存在以下两类问题.一类是在理念上存在以下问题：一是在由于进行成本核算,固定资产也不计提折旧,所以认为固定资产是一种消费性资产,重视需求,忽略效益.二是固定资产的使用观念上,重视社会效益,忽视经济效益.三是重视新购固定资产在教学、科研等任务完成中的作用,忽视对已有固定资产的充分利用.四是有偿使用观念淡薄,知识产权流失现象突出.另一类是在固定资产管理上存在以下问题：一是缺乏资产配置标准,导致纷纷争购设备.二是重购罝、轻利用.三是固定资产验收不负责任,保管维护不力,违章处理不严.四是固定资产入账、销账不及时,入账价值不准确,形成大量账外资产,使固定资产有实无账、账实不符.五是对低值易耗品与固定资产未按规定标准核算,如按规定单价在500元以上或者虽然单价未达到500元,但使用期限在一年以上的物品应作“固定资产”处理,但却作为“低值易耗品”处理,使“固定资产”有实无账、账实不符.六是没有一套完整的管理制度,导致固定资产管理部门的资产账与财务等部门的资产账无法进行账账、账实核对,存在资产流失现象.七是缺乏对资源配置不当的责任追究,以致于资产使用效率低,浪费现象突出.八是谁先购置设备谁就占有和使用了该设备,很难做到在全校内共享.

（7）预算管理不完善,使用缺乏计划性.在高校预算管理方面普遍存在两个方面的问题.一方面是财政组织的高校“大”预算.财政部门要求高校从当年7月编报“一上”基本数据,9月“一下” 预算控制数,10月上旬编制“二上”预算,10月下旬财政部门审核通过后于次年1月再“二下”给高校,最终形成高校下一年度的预算.但这只是高校下一年度的“大”预算,重在用于财政部门审核通过即可.另一方面是高校预算管理方面普遍存在以下问题：一是在预算管理上错误地认为预算目标的确定,编制,评价等都是财务部门的工作,与其他部门无关,而实际情况是如果没有相关部门对预算编制的积极参与,就不可能编制出仝面科学的预算,预算执行也必然会缺乏实施基础.二是预算编制范围不全面.主要是未将非税收入全部纳入学校预算,不能够客观全面地反映学校财务收支状况.三是预算编制方法不科学.仍延用着“上年基数+本年增长”的预算分配方法.四是支出预算编制缺乏科学的费用标准.五是预算执行力度弱.此外,在预算执行上存在没有建立相应的跟踪、分析和评价制度,对资金的使用效益难以做出正确的评价.造成资金使用缺乏计划性,资金使用不合理,影响事业的发展.

（8）财务审批程序倒置,会计人员审核徒有虚名.科学的财务审批程序应当是部门负责人签字后由会计人员进行审核,然后再由有签字权的领导审批,最后才会计人员,但在执行过程中,往往是部门负责人签字后即由有签字权的领导审批.而有签字权的领导通常忽略对票据合法性、真实性、有效性以及完整性的审查,只注重对支出数额的合理与否进行审批,这就使得经办人获得具有签字权的领导签字的经济事项会存在不合法票据,而财会人员只得奉命从之,使“会计人员依法履行职责”成为空谈.

（9）会计监督不力,财务信息失真.高校会计信息失真的具体表现：一是有意混淆会计科目；二是坐收坐支,不认真执行“收支两条线”的规定；三是私设小金库；四是偷税漏税；五是收支不实.

（10）财务人员素质偏低,影响财务管理水平的提高.财务人员素质偏低是一个不争的事实,具体表现：一是依法理财的观念淡薄.一些会计人员只重视按时记账、及时上报等工作,却忽视对资金的跟踪问效,对资金的正确使用和使用后的效益缺乏必要的监督和制约.二是岗位设置不尽合理.部分高校会计人员岗位责任制及岗位职责范围缺乏明确规定,存在会计人员身兼多职的现象,极易造成财务管理局面混乱.三是会计人员素质参差不齐.一些会计人员缺乏对违法违纪行为的辨别能力,很容易出现偏差和错误.四是财务分析（信息处理）能力不够.目前许多高校的财务分析仅限于提供历史数据和解释财务信息,而没有对高校一定时期内的财务收支状况进行系统剖析、比较和评价,以至于无法科学考核学校整体和各系部门资金的使用效率.

二、高校财务管理水平提升对策

（—）政府方面 主要包括：

（1）建立总会计师制度,提高高校财务工作专业化水平.早在1987年教育部《高等学校总会计师工作试行规程》（[87]教计字

177号）第二条就规定：“规模较大的高等学校应当设置总会计师,建立在校（院）长领导下的、以总会计师为首的经济责任制.规模较小的高等学校应充分发挥财务会计机构负责人的作用.由主管财务的副校（院）长或财务处长代行总会计师的职权.如具备条件,也可设置总会计师”.国务院在1990年《总会计师条例》（国务院令第72号）第二条规定：“事业单位和业务主管部门根据需要,经批准可以设置总会计师”.1997年财政部、国家教育委员会在《高等学校财务制度》（财文字97第280号）第六条也规定：“符合条件的高等学校,应设置总会计师,协助校（院）长全面领导学校的财务工作.规模较小的高等学校,由主管财务工作的校（院）长代行总会计师职权”.如果说上述文件没有强制要求规模较小的高校设置总会计师,而仅由副校（院）长或财务处长代行,但一是导致在高校领导班子中缺乏会计专业人员；二是财务处长人微言轻,事实上也不可能代行总会计师的职权的话,哪么在2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中就明确指出：“在高等学校试行设立总会计师职务,提升经费使用和资产管理专业化水平”. 因此,高校应尽快设置总会计师,充分发挥总会计师的专业优势,提高高校财务工作的科学化程度. （2）完善财务管理体制,明确环节经济责任.“统一领导、集中管理”的财务管理体制与“统一领导、分级管理”的财务管理体制各有利弊,应建立“统一领导、集中管理、分级负责”的财务管理新体制.同时明确高校各管理环节,如校（院）长对全校的经济工作负总责；总会计师协助校（院）长全面领导学校财经工作,对严格执行国家的财经政策和法规,建立健全学校内部经济责任制,改善和加强财务管理,讲求经济效益,并对学校的财务状况负责,对学校经济、财务活动的合法性和合理性负责；分管校领导对分管范围内的工作负经济责任；各职能管理部门负责人与二级学院负责人对本部门的经济工作负责；财会人员对本岗位的会计工作负责.

（3）改进会计核算方法,建立成本核算制度.开展教育成本核算是正确制定高校收费标准的前提与科学核定政府拨款的重要依据.早在1986年国家教委和财政部颁发的《高等学校财务管理改革实施办法》（[86]教计字162号）第二十七条就指出：“改革现行的会计核算制度,研究建立高等学校会计教育核算体系和投资效益分析指标体系,做到直接费用正确归属,间接费用合理分摊,为核算人才培养成本创造条件.”2005年国家发改委也出台了《高等学校教育培养成本监审办法（试行）》,但严肃讲只是一种统计成本.2006年12月25日教育部新闻发言人王旭明说,教育部和财政部等有关部门正在研究高校学生生均培养成本的计算和核算方法.然而时至今日仍没有颁布高校教育培养成本核算办法.因此,国家应尽快创造条件,争取对早日高校教育培养成本进攻核算.

(二)高校内部 主要包括：

（1）学校领导要充分认识高校财务管理的重要作用,确立财务管理在高校管理中的正确地位.高校财务管理的重要作用：一是可以合理使用资金,加快资金周转,提高资金运营效果.二是有利于降低办学成本,提高办学效率.三是可以拓展高校资金管理和运用的新思维.四是可以加强内部监督,维护财经纪律和财务监督.因此学校领导一定要确立财务管理的必要地位,特别是在市场经济条件下,各种活动都以资金为中心的今天,在高校经济工作中确立财务管理的中心地位是必然的选择.

（2）加强财务管理创新能力,提升高校财务管理水平.一是以人为本.在市场经济条件下,人力和知识资本在教学和管理中正在发挥着越来越大,因此,高校既要发挥全体师生在高校财务管理中的主动性和创造性,更要求财务人员善于观察和面对复杂的竞争环境,提出科学的财务管理方案.二是财务管理目标创新.要面向多元利益主体,兼顾和均衡各利益相关者的财务利益要求,达到管理目标的统一.三是评估财务管理成效.主要是要评估与总资产有关的权益指标,如总资产所有者权益率、总资产劳动者权益率和总资产负债率；与智力资产有关的收益指标,如智力资产产值率、智力资产利润率和智力资产周转率；与人力资产有关的收益指标,如人力资产产出率、人力资产利润率和人力资产周转率等.四是资金时间价值.在投资、筹资、分配、预算以及财务控制等具体环节上,高校应编制流量计划和长、短期流量报告,提高资金使用效率.五是成本效益.采用管理会计理论体系中的“成本效益比较”原理,追求高等教育投资的 “最小—最大”化,促进高校财务管理由报账型向绩效为导向的管理型的方向发展.

（3）健全内控制度,增强管理能力.高校要根据、1997年《事业单位会计准则（试行）》（财预字〔1997〕286号）、1997年《高等学校财务制度》（财文字97第280号）、1999年《中华人民共和国会计法》（主席令9届第24号）、2012年《事业单位财务规则》（财政部令第68号）、2012年《事业单位会计制度（征求意见稿）》（财办会[2012]4号）和其他有关财经法规,制定或修订高校各种内部控制制度,重点要突出三个特点：一是以预防控制为主,事后控制为辅.二是以程序控制为主,结果控制为辅.三是以责任牵制为主,追究查处为辅.

（4）建立成本标准指标,有效管理高校资金.在高校成本管理中应该建立年教育成本最小化、在校生生均教育成本最小化与培养合格学生生均教育成本最小化等3个标准指标.年教育成本最小化适用于学校和专业自身与以往年度的年教育成本的比较.在校生生均教育成本则可在学校之间比较,特别是在同类学校之间比较,可以反映出不同学校的财务管理水平.培养合格学生生均教育成本最小化则要求首先制定每门课程达到合格的标准,其次明确必须具备的货币化了的人、财、物条件,然后计算出科学培养合格学生生均教育的成本.对于超出成本标准的行为要进行惩处,最大程度地促进高校成本管理的科学化.

（5）提高预算编制水平,奠定刚性执行基础.在高校预算管理中,一是要调动参与预算编制的积极性,注意预算编制过程的科学性.在预算编制过程中,不仅要充分发挥财务部门和总会计师的作用,还要发挥其他校领导的作用,更要注意调动各职能部门和二级学院参与预算编制的积极性.要经过充分的协商,不仅要在财务部门和各职能部门与二级学院之间、在总会计师与其他校领导之间、在书记与校（院）长之间等进行横向协商,还要在总会计师与财务部门及各职能部门与二级学院之间、其他校领导与财务部门及分管部门与二级学院之间、书记及校（院）长与总会计师及财务部门之间等进行纵向协商,以全员全过程的广泛参与保证预算编制的科学合理.二是要实施“零基预算”,注意预算编制方法的科学性.三是实行预算经费定员、定额管理,注意预算编制标准的科学性.四是明确预算调整规定,注意预算调整的严肃性.五是建立预算评价制度,注意预算执行结果的科学运用.

（6）完善资产管理制度,形成有效约束机制.前提是设置资产管理机构,然后是根据经营性资产与非经营性资产的不同性分类进行管理.对非经营性资产的管理,重点是建立统一规划、统一制度、统一采购、统一调拨的资产管理体系；完善资产购置制度；建立资产清理清查制度；完善无形资产评估制度；建立资产使用及保护责任制度等.对经营性资产的管理,重点是树立投资效益观；建立投资项目评价、回报、监督等管理制度,以发挥其经济效益. （7）加强贷款管理,严控出现风险.一是要科学规划,量力而行,正确处理现实与长远、需要与可能的关系,坚决杜绝盲目发展的行为.二是要制定科学的资金使用方案,建立贷款还款准备金制度,严格控制贷款风险出现.三是要按照教育部、财政部组织开发的“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”建立贷款风险预警制度,随时监控和掌握贷款风险.总之,借款要适度,不能引发财务危机.

（8）开展绩效评价,提高使用效果.通过加强财务资金支出管理和绩效监督,向管理和效益要潜力,促进各系（部）、部门增强责任意识,强化绩效观念,提高财务资金使用效益.根据绩效评价结果,在项目资金分配使用上坚持“大事优先、绩效优先”的原则,对重大项目,集中财力,坚决保证资金落实.主要包括：一是财务管理情况.如预算管理情况、财务制度建设情况、财务制度执行情况.二是收支情况分析.包括经费项目分析、经费的内容分析、学费缴纳情况分析等.

（9）促进职能转变,实现能力创新.由单纯管财向管财理财并重转变,重点从三个方面提高：第一,财务发展能力.首先要把各渠道可能的经费聚合；其次是在重视节约型理财的同时大力开展开源型理财.第二,资源配置能力.资源配置最重要的是让有限的资源向使用效益高的方面转换.第三,财务核算能力.要以经济效益为中心,对资金流量进行收、支、存核算,对资产的存量进行资产和负债核算,对综合财务计划进行预算管理,对财务运行过程进行监控等.

（10）加强会计监督,防范财务风险.建立和完善内部会计监督制度,是防范高校财务风险的关键.第一,要加大《会计法》和《税法》的宣传力度,增强法制意识.高校从党委书记、校长做起,认真学习和大力宣传并模范执行《会计法》、《税法》等相关财经法律法规,形成良好的会计监督环境.第二,要建立健全内部会计监督制度.对不认真履行会计监督的相关人员予以惩罚,对在会计监督工作中作出突出贡献的人员实施奖励.

[15]张井阁、张凤霞：《加强高校内部会计监督防范财务风险问题探讨》,《经济师》2010年第6期.

（编辑 杜 昌）