本站原创摘 要 ：当前,人民银行事后监督工作在管理体制、工作重心、相关制度、监督依据等方面存在诸多问题,有待我们研究探讨.
关 键 词 ：人民银行；事后监督；管理体制
文章编号：1003―4625(2006)05―0054―04
中图分类号：F832．31
文献标识码：A
一、人民银行事后监督存在的问题
(一)管理体制不畅
事后监督中心上边“无头”(上级行无主管部门),下边“无腿”(对下级行事后监督中心无管理职能).由于总行没有相应的事后监督机构,分行、省会中心支行在实际操作中难度很大.一是上级业务部门既是规章制度的制定者,又是相关业务部门的管理者,由其指导事后监督工作,有悖于事后监督的独立性原则；二是事后监督中心不实行垂直管理,工作绩效没有权威部门予以认定；三是业务培训少,业务部门组织的培训注重的是对本专业人员的业务培训,无暇顾及监督人员,致使事后监督人员对政策、业务难以了解；四是对下级行事后监督中心不具有管理职能,无权对下级行的业务咨询等相关问题进行答复和指导.
(二)监督工作重心不突出
《中国人民银行事后监督中心工作规程》要求,事后监督工作在全面复核的基础上,以防范资金风险为重点进行监督,同时又规定事后监督中心负责装订保管会计(营业)、国库部门的会计资料.在目前各分支行监督人员普遍紧缺的情况下,整理装订凭证占用了大量的时间,使监督人员无暇深入地审核分析会计核算业务及其潜在的风险隐患、无暇深入地思考并提出改进会计核算工作的政策性建议.同时,还需设专人负责会计资料的保管和查询、调阅工作,致使事后监督中心陷入大量的事务性工作,监督的重点性原则难以体现.
(三)监督手段落后
事后监督中心分设一年多来,计算机技术一直未运用到事后监督工作中,所有的监督工作都需用人工方式进行会计资料的审核、清单勾对、凭证配对等,耗费时间长、准确性差、监督效率低,对有些电子账务的监督更是束手无策,使得监督的全面性难以保证.
(四)监督相关制度不严谨
部分现行的规章制度不够具体、严密,导致监督操作难.如,《银行会计集中核算系统业务处理办法(修订稿)》对“支付系统专用凭证”的性质未作界定,监督人员难以判断正误.再如,《中国人民银行国库资金清算业务处理手续(试行)》中要求“国库内部往来业务,双方发现需要查询查复的事项,经国库主管审批后,及时向对方发送查询、查复信息”.上述规定,给前台操作和后台监督带来因制度不严谨而出现理解不一、协调沟通难等问题.
(五)监督依据不完善
目前,人民银行总行尚未制定事后监督操作规程和分析评价办法,制度建设的滞后导致监督人员在监督过程中无法可依.如：《规程》要求的监督对象包括有“登记簿”,而现行的《银行会计集中核算系统业务处理办法(修订稿)》、《银行会计集中核算系统管理办法(修订稿)》和《银行会计集中核算系统操作规程(修订稿,电子版)》中均未对应建立哪几种登记簿、登记簿应如何使用等作出规定.
(六)监督层次较低
目前监督层次还停留在一个较低的水平上：一是在监督中较多地注重了表面的合规性检查,忽视了风险防范监督；二是较多地注重了清单、账表、凭证的微观检查,忽视了对问题发生的原因等进行深层次的总结与分析.
(七)同级监督协调难
事后监督部门与被监督部门因职责的不同,两者之间协调难.一是事后监督部门与被监督部门处于平级地位,一些问题的协商解决相对困难；二是监督部门希望发现被监督部门存在的所有问题,并使问题得到纠正,而被监督部门则希望被发现的问题越少越好,并且对被发现的问题以种种理由申辩；三是对监督发现的问题向被监督部门签发事后监督通知书,并要求其在规定的时间内整改,而对问题的反馈,势必会增加被监督部门的工作量；四是被监督部门对事后监督的权威性存有质疑,认为监督人员不如自己熟悉本专业的情况,对问题往往难以达成一致意见.
(八)档案管理不符合制度
《规程》规定,会计(营业)、国库部门的会计资料由事后监督中心负责整理、装订保管.这与《中国人民银行会计基本制度》(以下简称《制度》)的要求不符.由事后监督中心负责整理装订凭证、管理档案存在诸多弊端.一是未经装订的会计资料在向事后监督中心交接时需要双方逐张清点、核对,核对不一致时还要再次或多次清点,工作量大、耗费时间.对业务量大的中心支行,逐一清点难度更大,偏离了事后监督工作的重心；二是未经整理装订的会计资料在邮递、传送、拆封、交接的过程中易发生丢失、破损等问题,易造成责任事故,且不易分清责任主体；三是被监督部门退库、更正等业务时,要向事后监督中心借阅,履行相关的档案查阅审批、登记手续,人为增加工作环节,降低了工作效率.
二、人民银行与商业银行事后监督之比较
(一)机构设置方面
人民银行事后监督中心,没有主管部门,接受上级行多个业务部门的指导.其他商业银行均有业务主管部门管理事后监督工作.
(二)监督依据方面
人民银行没有全国统一的事后监督操作规程,监督标准不统一.工商银行则制定了全国统一的综合业务事后监督要点；建设银行制定了全国统一的中国建设银行会计稽核制度、会计档案管理及会计稽核系统业务操作规程；交通银行制定了全国统一的核心账务系统事后监督管理暂行办法；郑州市商业银行制定了事后监督业务操作规程.商业银行由于统一了监督标准,有利于监督工作的规范操作.
(三)监督手段方面
人民银行实行手工监督,工作效率低.目前人民银行虽已开发了“银行会计集中核算事后监督系统”,但并没有涵盖国库、货币金银会计核算业务的监督内容.工商银行手工监督与计算机监督并行,运用OCR等影像技术,采用扫描和直接导入等方式,实现凭证、账簿、报表等会计档案资料影像的采集、处理、存储和调阅的全程自动化和电子化,实现了管理部门、各营业机构和客户的信息资源共享；建设银行手工监督与计算机监督并行,拟采用OCR技术采集凭证要素,实现流水账的自动勾对,减少目前会计业务的人工录入,并在此基础上突出稽核和风险预警功能；交通银行手工监督与计算机监督并行,运用OCR等影像技术,采用扫描和直接导入等方式,实现凭证、账簿、报表等会计档案资料影像的采集、处理、存储和调阅的全程自动化和电子化,实现了管理部门、各营业机构和客户的信息资源共享,工作效率高；郑州市商业银行目前为手工监督.
(四)签发事后监督通知书的方式
人民银行对同级部门事后监督通知书的签发采用人工送达的方式,对辖区网点的事后监督通知书的
签发一般是通过邮政部门邮寄的方式,在途时间长、回复慢.工商银行、建设银行、交通银行均通过网络进行签发,当天即可收到回复信息.
(五)会计资料装订及档案管理方面
人民银行手工整理、装订会计资料,档案隔年移交,期间负责频繁的内外相关部门借档查阅工作.工商银行会计资料制作成影像备查,原始凭证以支行为单位缩封,不再装订档案,并按周移交单位档案中心,通过网络查阅档案信息；建设银行会计资料由各被监督单位装订,事后监督中心监督完毕后返还被监督单位；交通银行对公部分会计资料以支行为单位缩封,不再装订,对私业务会计资料由事后监督中心手工整理、装订,两周后移交单位档案中心；郑州市商业银行手工整理、装订会计资料.商业银行监督部门基本上不负责会计档案的整理装订和管理工作.
(六)差错处理方面
人民银行对于事后监督中发现的差错问题,未规定相应的处理办法,对被监督单位约束乏力.工商银行规定,对监督中发现的问题区分类别进行通报,并纳入对网点机构的绩效考核；建设银行制定了相应的奖惩办法,根据监督情况采取扣分制进行奖惩；交通银行对网点机构每月进行通报,每季度组织考核,并对考核结果不好的单位和个人进行处罚；郑州市商业银行制定了差错处罚办法,对网点机构和柜员分别进行考核和处罚.由此看出,商业银行事后监督的结果均在本行的考核中得以运用,对提高会计核算质量起到了积极作用.
人民银行事后监督的单设,有利于事后监督人员独立公正地行使监督职责,但从制度建设、监督手段、差错查询和处理、会计档案管理等方面与商业银行相比都处于初级阶段.
三、人民银行事后监督工作的发展趋势
(一)人民银行事后监督职能的定位
风险防范,需要建立起各个岗位、各个业务环节严密的内部控制体系,事后监督、内审和纪检监察共同组成了人民银行“三位一体”的新型内部控制监督组织构架体系,事后监督作为其中的第一道防火墙,在风险防范中将发挥日益重要的作用.
1．尽快建成一个职能互补、信息共享、协调监督、能够确保资金安全的央行内部控制体系.整合现有的事后监督、内部审计、纪检监察等监督部门的监督资源,合理地划分各自的监督职责；在部门之间或部门内部建立必要的监督机制；减少重复监督.这个内部控制体系即全面风险管理体系,要针对各业务流程中主要环节暴露的风险点,制定出切实可行的内部控制措施,并最终将这些措施落实到相应的岗位责任上,事后监督中心在此体系中的岗位责任主要是操作风险识别和控制的组织结构岗位责任.内部控制体系的目标是：风险内控有标准、部门有制约、操作有制度、岗位有职责、过程有监控、风险有监测、工作有评价、事后有考核.
2．要依据业务规章制度和监督工作规程,抓住事后监督中心的工作重点,事后监督工作不是前台业务的简单“搬迁”和“延伸”,也不是对前台业务的“二次复核”,要避免事无巨细、面面俱到,什么都监督、什么都监督不到位的现象.要在拓宽监督广度的同时,不断加强监督的深度,并切实解决好全面性和重点性难以兼顾的问题.还要走出目前以整理装订凭证、下发监督通知书为工作重心的误区,着力在消除隐患、堵塞漏洞、保证资金安全方面下工夫.
3．事后监督中心不仅要对已经发生的业务实施事后监督,更要注重将监督关口前移,逐步实现事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制.事后监督的工作不是仅局限于对凭证的复核录入,游离于具体业务操作,它还对每笔业务操作过程中的风险点进行有效的控制,更起着约束前台业务核算行为和防范重大差错事故以及经济案件的监督保障作用,所以要将风险防范作为事后监督工作的重中之重,实现对重点时间、重点业务、重点岗位的有目标的重点监控；对重要交易、重点账户、大额交易、重点环节、柜员信息疑点提供报警信息,实现事中控制,对有作案动机者产生强大的心理威慑力,发挥有力的防范作用.
4．要建立事后监督评价与纠正体系,对被监督单位内部控制及其运行情况进行跟踪、监测,以确保监督的有效性.按照新巴塞尔协议的要求,采用风险组织流程、风险计量模型、风险数据库、风险管理信息等形式建立科学的内部评级办法,主要评价被监督单位各项内控制度是否符合基本原则,工作中采用了哪些风险防范措施,关键风险点是否进行了及时的监控,所有的监控目标是否得以实现等等,并对相关法律、制度的缺失提出修改完善意见.
(二)建立事后监督科学合理的管理体制和运行机制
总行应设立相应的事后监督机构.一是实行垂直管理,下级行事后监督中心接受上级行事后监督中心的管理和指导,业绩由上一级事后监督中心和本行共同考核,充分发挥上级行与下级行之间的纽带作用,切实解决下级行事后监督部门请示无门、反映无果、培训无望等问题；二是根据业务发展需要,制定规划,采取多层次、多渠道、多形式的方式加大监督人员培训力度,开展内部业务骨干传帮带以及鼓励会计人员岗位自学,适时组织事后监督人员培训学习、交流经验,共同提高业务素质和监督工作水平；三是上级行要帮助解决基层反映的困难和问题,及时修订完善与监督工作和会计业务发展不相适应的制度、规定和办法；四是赋予事后监督有效的监督权、处理权,使监督工作真正成为具有权威性和震慑力的风险控制关口；五是在部门、岗位之间设立相互依存、相互制约的监督机制,工作中既要强调相互合作,又要在流程和职责上做出明确界定,既要避免权力重叠,也要防止权力真空,做到部门间纵向制衡、岗位间横向制约,使每项业务处理的各个环节都有相应的部门负责.
(三)科学规划,创新事后监督工作手段和方法
1．建立非现场实时监督系统
现代化的资金流动是以迅速快捷的电子信息流的方式进行的,传统的事后监督那种定期、预先通知的现场监督方式,已经无法适应新形势的需要,为了保证资金安全,就必须做到随时随地进行现场监督.利用现有的计算机网络平台,建立以“网点实时监督、后台监督管理”的事中监控和事后监督相结合监督模式为中心的会计信息实时监控网络,进行非现场实时监督,让监督人员在不具备修改任何数据权限的前提下,可以登录各会计核算业务系统,对各项业务处理的全过程进行全面监督和监控,并随时通过计算机网络查阅各种业务数据、账目、报表及会计账户的日清月结情况,对业务系统的运行状况及资金安全情况做到心中有数,切实履行好再监督职能.这种监督方式既能及时发现问题,又能提高工作效率、减少成本,同时对解决同级监督难以深入问题所起的作用也是不言而喻的.
2．开发事后监督基础信息数据库系统
利用计算机技术,开发建立事后监督基础信息数据库系统,将各会计核算业务系统的有关法律文献、规章制度、操作手册、维护手册、薄弱环节及风险提示
等进行收集分类,为监督人员提供一个科学、标准、全面的信息平台,利用这个信息平台所提供的操作界面,可以很方便地查找到各项业务系统的监督依据、监督要点提示等重要信息,还可以利用数据库里齐全的基础信息,通过人机交互的方式生成各个业务系统客观、全面的事后监督提纲.
3．建立事后监督预警系统
建立事后监督预警系统,首先要评估各环节的会计核算风险,确立监督重点和监督要求,在预测的基础上进行风险预警,及时发现风险隐患.其次对日常大量繁杂的会计核算业务数据资料进行整理和分析,及时总结存在的风险环节及发展变化趋势,并预警风险环节.监督预警范围应包括网点、柜员、开户情况、会计核算、账务核对管理以及特殊、重要交易的监督,根据风险监督预警系统提供的信息,对网点轧账情况、网点超时营业情况和非正常营业时间的业务情况、柜员岗位、级别设置情况进行监督分析,监控账户资金频繁、异常流动,大额错账冲正、调整账户信息等业务.通过会计风险监控预警系统的应用,对业务核算过程进行预警、监督和控制,实现对重要的时间、环节、网点、柜员的监督,预警可能存在的风险情况；实现对前台核算过程中高风险环节、业务的监控,提高风险反映速度,有效防范案件发生和资金安全隐患,进而运用科学的评价进行分析,全面、真实、准确地反映会计核算质量.
4．建立统一的电子档案中心,利用缩微技术完成会计档案的归类保管
在档案管理方面,人民银行事后监督中心仍停留在“纸质库房保存+人工查询”的阶段,给查询、调阅档案带来很大困难.利用缩微技术,将纸质会计档案和会计报表采用存储媒介进行保存.同时为了解决监督人员花费大量的精力和时间整理装订会计资料、造成事后监督工作重心转移的现实问题,所有纸质的档案可通过缩封的方式由档案管理部门统一保管,实行应用和管理的完全分离,从根本上解决纸制档案的归类和保管的问题.
在档案查阅方面,事后监督中心可建立统一的电子档案中心.各被监督单位可通过网络,在被允许的授权范围内,访问电子档案中心的光盘库,自动查询相关的业务档案影像.这样既可充分发挥电子影像记录准确、精度高、信息存储量大、节省空间的优点,又可以减少因原始档案保管不当而引发的潜在风险.
5．利用OCR技术促进事后监督工作的高效运行
利用OCR技术通过光学输入方式将印刷品的文字转化为图像信息,自动提取凭证上的日期、、金额等要素,建立索引文件,将人民银行事后监督系统与网点业务系统中的数据进行比较,完成原始数据与单据的勾对工作,以及事后账与网点之间的流水账逐笔勾对,分户账逐笔勾对和总账的逐笔勾对.它不但极大地减轻监督员的工作量,还保留了原始单据的图像文件,可以快速进行查询和审核.如再配有电子印章验证系统后,还可以自动将凭证图像中的印章与系统中预留的印鉴进行比较,完成印章的真伪识别.
(责任编辑：于健)