本站原创摘 要 ：我国的行政事业单位内部控制工作的确存在诸多问题.这些问题的存在,既制约了行政事业单位的工作效率和效果,同时也影响了财政“节流”任务的完成和部门预算制度的实施,迫切需要引起重视和强化行政事业单位内部控制工作的调查研究,并在此基础上制定适合行政事业单位特点和管理模式的内部控制规范框架.
关 键 词 ：构建；行政事业单位；内部控制体系；探讨
中图分类号：F239.45 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-00-02
内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分,近年来越来越受到政府、学术界和实务界的关注,许多企业花巨资设计和完善内部控制体系.美国COSO委员会发布的具有革命性的研究报告《内部控制―整体框架》,是目前国际有关内部控制的权威和前沿理论,该报告将内部控制划分为控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督等五个要素.COSO报告设计的内部控制框架能够达到防止会计信息虚检测、保证资产安全和控制风险的目的,对于建立健全行政事业单位内部控制体系,具有普遍的指导意义.与企业相比,行政事业单位由于经济业务比较简单,对单位内部控制建设还相对滞后,制约了行政事业单位履行职责的工作效率和效果.加强和完善行政事业单位内部控制建设,构建适合行政事业单位特点和管理模式的内部控制体系显得十分重要和迫切.
一、我国行政事业单位内部控制体系存在的主要问题
1.内控意识相对薄弱,特别是领导层的内控意识淡薄.内控意识是内控环境中的一项重要内容,良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证.主要表现在：①对内部控制重要性的认识不够.有些单位的领导没有完全认识到内部控制制度的重要性,没有足够的内控意识,而且缺乏对内控知识的了解,认为内部控制制度是财务部门的事情,与自己没有多大关系.还有的领导错误地认为建立好了规章制度就是建立健全了内部控制制度,没有意识到自己和其他部门在内部控制中的责任,把内部控制与上级对下级的管理划等号.②对财务与会计工作重视程度不够.财务与会计的基本功能是核算与控制（或监督）,但在实际工作中,许多单位的负责人仅仅把财会部门当成一个付钱的部门,无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动.③对经费支出缺乏基本的控制意识.调查中有一家单位,目前定期要支付一笔租赁费,经查询得知,该房产早已拆毁,根本不存在什么租赁费,但该项费用还是定期被支付出去,虽说金额不大,但竟然无人过问此事.更多的单位目前尚未为各项经费支出建立明确、合理的开支范围和标准,对不少经费支出（比如业务招待费、差旅费等）采用实报实销制度,致使财务监督与控制流于形式,只要有相应审批人员签字同意,会计人员就要实施报销.
2.财务会计基础工作较为薄弱,财务管理制度很不健全.有效的管理控制需要有坚实的基础,包括制度建设、人员素质等.但从调查情况看,行政事业单位财务会计基础工作仍较薄弱,还需要进一步的强化.主要表现在：①缺乏明确的岗位责任制度.有的单位会计人员对于其所处岗位的职责内容不详,还有的单位本身就没有岗位职责说明.②财务管理制度不健全.有的单位迄今还没有单独制定内部的财务管理制度,许多财务事项的运作与管理措施仅是惯例,而没有相应的成文制度保证,谁也说不清应该怎么做,管理的随意性较大.有的单位虽有内部财务方面的管理制度,但很不完整.更多的单位内部财务制度陈旧,且相互之间不相协调配套.③印鉴保管上的漏洞较多.应该说这是会计基础工作中存在的重大疏漏.有的单位将财务章和法人章交由财务部门负责人,还有的单位将支票、财务章和法人章同时由出纳一人保管.
3.会计核算不规范,资产家底不清.有效的内部控制需要有健全的会计记录系统.目前存在的主要问题是不少单位的会计核算不规范.主要表现在：①原始凭证管理不规范.有些单位对原始凭证审核粗糙,原始凭证规定的内容填写不全.如有的内容笼统,甚至没有售货单位盖章；手续不严密,购写实物的凭证只有领导签批,没有验收人签字,而且有的领导签字过于随意；一些单位甚至自制原始凭证,格式和内容都不规范.②固定资产管理混乱,存在账外资产.有的单位固定资产账上有但实际上已经不存在了,而实际使用着的某些固定资产却尚未作价入账,形成账外资产.
4.内部控制方法体系不够完善,业务流程不尽合理.业务流程和控制方法体系是内部控制的核心环节,其合理、有效与否直接决定着能否实现控制的目的.调查中发现,许多单位内部财务与会计控制方法体系很不完善,主要表现在：①岗位设置问题较多,不合理兼岗现象较为普遍.关键不相容职务分离是内部牵制制度的精髓.按照《会计法》的规定,关键不相容职务一般包括：授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查、授权批准与监督检查等.但在实际工作中,基于编制有限、人手紧张等原因,许多单位都有不合理不合法的兼岗现象,不相容职务未能合法合理分离.比如,有些单位出纳兼任记账,有的单位出纳兼任档案保管,有些单位记账兼任复核等等.②授权审批的金额界限不明,授权审批制度有待改进.从调查情况看,许多单位都是长期实行“一支笔”审批制度,这虽与单位规模较小的特征相适应,但有可能影响财务控制的实际效果,并使单位内部的财务监督检查流于形式.
③流程控制体系很不完善.有些单位为工程项目购写的设备,在既无合同也无的情况下就一并支付入账,工程完工之后也迟迟未能转为固定资产；有些经济事项的流程控制过于简单,仅仅局限在事后审批上,缺乏事前控制的程序,很多单位费用开支实行的都是事后“实报实销”的制度.
5.财产盘点制度未能有效执行,账外资产时有发生.调查中发现,大多数的行政事业单位没有建立起定期财产盘点制度.
6.监督体制不协调,不到位.目前行政事业单位的外部监督主要是财政、审计部门.但这两个部门很少对被审计单位是否建立了有效内部控制制度和其执行力进行切合实际的检查.财政和审计部门大多偏重于对被检查单位的资金运用的合法性进行检查.缺乏外部监督,行政事业单位的内部控制制度就失去了约束机制.对于内部监督而言,简而言之就是行政单位设立的内部审计机构.但是很多单位的内部审计机构成了摆设,没有起到真正的监督作用,还有些单位索性直接不设置审计机构,造成内部监督缺位.在设立内审机构的单位审计机构领导和人员均是单位领导直接任命,其隶属关系、个人利益必然受到单位领导制约,这样势必造成内部监督机制效力减弱,内部控制作用就很难发挥. 二、我国行政事业单位内部控制的目标
行政事业单位的内部控制是指行政事业单位为实现控制目标,通过制定一系列制度、实施相关措施和程序,对经济活动的风险进行防范和控制的动态过程.行政事业单位内部控制的目标,主要是保证单位经济活动合法合规、资产安全完整、会计信息真实准确,提高公共怎么写作的效率和效果,促进单位良好地行使职能和实现单位发展目标.
1.保证单位经济活动合法合规.内部控制要求行政事业单位所有业务活动必须遵守国家法律法规,在守法、诚信的基础上开展各项业务活动,实现自身的健康发展.
2.提高公共怎么写作的效率和效果.行政事业单位的主要职能是怎么写作社会和民众,单位内部控制的建立和实施,应该能够有效地促进单位不断提高公共怎么写作的效率和效果.
3.保证单位资产安全、完整.健全的内部控制,应当为国家资产安全完整提供坚实的制度保障.
4.保证会计信息真实准确.内部控制应保证对内对外提供的会计信息的真实、完整,有利于维护单位形象,提升单位诚信度及公信力.真实准确的会计信息能够为单位领导和其他会计信息使用人预测决策提供正确的参考依据.
三、如何完善行政事业单位内部控制体系
1.健全单位内部控制制度体系,规范单位内部行为.行政事业单位财务会计工作和内部控制工作的效果,需要有一套科学合理的制度体系来支持和保证.目前,财政部制定的《内部会计控制规范》虽明确指出其适用范围包括行政事业单位,但实际上是针对企业制定的.由于没有考虑行政事业单位的特点,也没有体现行政事业单位资金和经费管理体制上的特殊性,诸如收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库单一账户体系、国库集中支付和国库直接支付等,实际上对行政单位的适用性是比较差的.鉴于行政事业单位内部控制制度体系不健全、不完善的状况,财政部门应当组织有关专家学者,研究制定体现行政事业单位特点的规章制度,促进行政事业单位建立健全内部控制的制度体系,并不定期地进行监督检查.
2.加强组织控制.①改善行政事业单位管理者的管理理念和方式.单位负责人在单位内部控制体系中居于主导地位.按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定,单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体,对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任.但要真正确立起单位负责人对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识,还必须强化对行政事业单位主要负责人及一些相关领导在内部控制方面的培训学习.提高对单位内部控制制度建设重要性的认识,培养良好的内部意识和内部控制环境.②）提高人员素质,增强内部控制意识,强化法定责任.通过培训,使行政事业单位的会计人员知识和技能不断得到更新、补充、拓展,进一步掌握内部财务管理控制制度和财政政策,提高财务管理水平.与此同时,强化行政事业单位部门负责人的法定责任.在有关法律中明确行政事业单位部门负责人在内控制度建设中的地位、作用和责任.
3.加强预算控制.完善部门预算制度,强化预算控制在行政事业单位内部控制中的功能作用.完善部门预算制度,首先是要进一步扩大部门预算的范围,要力争将各部门单位的全部财务收支事项均纳入部门预算的实施范围,并严格预算的调整和追加程序；其次是将部门预算与单位内部的责任预算有机结合,加大责任预算体系力度.最后要建立预算编制质量和项目考核机制,严格进行预算考核.
4.加强会计控制.增强会计基础工作,强化会计系统的控制作用.会计基础工作薄弱严重制约了行政事业单位的内部控制制度建设和部门预算的实施效果.因此,要提升行政事业单位内部控制水平,为财政“节流”奠定坚实的基础,还必须重视改进行政事业单位的会计基础工作,强化会计系统的控制作用.强化会计工作,首先完善会计控制制度,确保内控方式、技术、手段等有章可循；其次,设置合理的会计岗位,确保各岗位责权明确,相互制衡；然后,提高会计人员职业道德、业务水平、确保财务人员正确行使责权；最后,要建立完善的会计处理程序、严格的核对制度、确保会计信息真实有效.
5.加强审计监督.发挥财政与审计部门作用,完善单位内部控制体系.财政部门是会计与内部控制工作的主管部门,审计部门是重要的保证体系,因此,在健全完善行政事业单位内部控制体系的过程中,财政和审计部门应当发挥十分重要的作用.各级财政部门应当成立相应的组织机构,加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织与指导,并拨出专项经费,为内部控制制度建设提供经费支持.同时行政事业单位在审计监督过程中,要把握好以下几个环节：审前调查：行政事业单位机构众多,人员编制复杂,应通过审前调查了解单位的各项相关情况,以确定内部控制的可信赖程度；审中控制：行政事业单位内部审计过程中,通过召开定点会议、现场观察、交流询问等方式,深入了解单位财务、内部控制情况等,掌握审计重点；收费环节：行政事业单位收费机存在的问题搅动,在审计监督中应认真查阅文件、收费许可证、收费票据和票据存根等资料,审查其收费的合法性；延伸审计：有些行政事业单位设有二、预算单位或其他经济实体,在审计中要与审计二、预算单位或其他经济实体相结合.
建立健全行政事业单位内部控制制度体系,对于规范事业单位的行为、强化管理和防范风险有着重要的作用.因此,行政事业单位应该采取引入外部审计及财政监督体制、提高相关人员素质等一系列措施,加快建立和完善单位内部控制制度体系,并根据单位业务实际,采取有效的执行方法和监督体系,以全面提高事业单位的管理水平.