本站原创摘 要 人民币汇率纷争在美利益集团的压力下由民间上升为政治、继而法律化,汇率制度有史以来第一次可能成为WTO审查的对象.WTO有两类规则可能被援引：一是GATT中禁止操纵汇率条款,另一是SCM中的禁止出口补贴条款.一国采低估本国币值的固定汇率制度,从形式上看符合出口补贴的构成要件；但是汇率属贸易与货币相互重叠与冲突的领域,应优先适用IMF规则,而不能适用出口补贴规则.因此,在WTO领域挑战人民币汇率多半是要失算的.
关 键 词汇率制度 301条款 IMF 操纵汇率
作者简介：蒋柳萍,上海开放大学法律与行政系副教授,研究方向：公共理论、政府治理.
中图分类号：D99文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）12-089-03
一、人民币汇率制度纷争：利益之争法律化
自1994年1月1日起,人民币汇率实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度.因为中国还存在严格的外汇管制,故外汇市场并不能反映人民币和外币之间真实的供求关系.中国的汇率制度被国内外一些媒体及学者认为实际就是盯住美元的固定汇率制度.
2001年,日本某民间经济团体的一位理事首先提出人民币应该升值的论调.自2002年下半年开始,日本财相在各种场合敦促中国对人民币汇率重新估值,理由是中国为增强其出口竞争力,人为地将人民币维持在一个弱势水平,导致世界多数国家出现通货紧缩.2003年3月,日本在七国集团会议上提交一份“全球反通缩计划”,试图发动其他发达国家一起要求中国政府实行人民币升值.这一企图虽因伊战阴云而破产,但却开始引起了各方关注.美国和欧盟也相继发表声明,要求中国改变汇率机制,实行浮动汇率.美则因贸易逆差问题发展成为向人民币施压的主角.亦是迫于民间制造商团体的压力,将人民币汇率问题政治化.7月份,美四位议员向财政部要求调查“中国政府是否进行外汇操纵”,并建议对中国产品全面征收27.5%的惩罚性关税；布什也多次在公开场合指责中美贸易的不平衡与不公平,并要求中国政府改变汇率形成机制；等等.
2004年1月29日,由“全美制造商协会”（NAM）领导的“公平货币联盟”（FCA）正式宣布已聘请一家律师事务所（由前美国贸易代表领导）,对中国“操纵货币”（currency manipulation）行为提起“301条款”诉讼,因为这为中国产品创造了“人为的贸易优势”（artificial trade advantage）,从而影响美国的生产与就业.这意味着美试图在政治压力之外,动用法律手段促使中国改变汇率政策.
然而,尚未有FCA正式提起诉求的报道,负责受理该类诉求的美国贸易代表（USTR）Robert Zoellick却先泼了冷水：“实际上没有WTO义务要求不采用固定汇率制.等大家会记起美国至1971年一直采用固定汇率制,而当时我们就是GATT（WTO的前身）的成员.”这一表态之后,实践中关于这一问题的讨论也逐渐冷却下来.但是,以贸易为杠杆在WTO领域挑战一国的汇率政策,这是史无前例的,涉及到各国货币与贸易政策的国际冲突与协调问题.它作为一十分有意义的学术问题依然值得我们进行认真的研究.
二、汇率制度与WTO法的相关性
“301条款”是美国《1974年贸易法》第301-310节的简称.根据该条款,美国内利益集团若认为他国违反了美国在贸易协定下的权利或存在不正当、不合理或歧视性做法损害美国贸易,便可以要求政府采取相应的措施.而在贸易纠纷的解决方式上,根据《关于争端解决的规则与程序的谅解》（DSU）,除非通过该规则与程序,任一成员方不得断定另一方违反WTO法并采取报复性措施.这实质上是在WTO成员之间以DSU的多边方式取代了美国政府的自由裁量.因而,我们应以WTO法,而不是美国国内法作为讨论的依据.FCA也公开表示,中国钉住汇率的做法违反了“禁止操纵货币的国际贸易协定”.这显然是指WTO法.
Zoellick的发言只是表明WTO法并未完全禁止固定汇率制度,而不是彻底否定汇率制度违反WTO法的可能性.从这个角度说,要为人民币汇率制度辩护,尚需更进一步的法理论证.WTO法中的两类条款可能被援引：一是GATT1994第15（4）条：“缔约方不应通过汇率行为（by exchange action）挫败该协议规定之意图（frustrate the intent of the provision so fthis Agreement）,亦不应通过贸易行为挫败《国际货币基金协定条款》规定之意图.”人民币汇率政策是否“通过汇率行为”“挫败”了WTO协议的“意图”?
需要注意的是,汇率虽与贸易相关,但首先是一个货币问题,因而是WTO与IMF职能交叉的领域.GATT第15条及一些后续文件对二者的分工与协调做了安排.“凡遇有要缔约方全体考虑或处理有关货币储备、国际收支或外汇安排等情况时,他们都应与国际货币基金组织充分协商.在这种协商中,缔约方全体应该接受该基金组织对外汇、货币储备、国际收支等作出的统计与其他事实的全部裁决,并接受该基金组织对某个缔约方的外汇事务行为是否符合国际货币基金协定或者该缔约方与缔约方全体之间专门外汇协议所作的决定.等”因此,人民币汇率制度是否违反其国际法义务应首先由IMF判断.IMF并未禁止成员国的固定汇率制度,但也为成员国的货币政策设定了底线：“每一成员应等避免操纵（manipulate）汇率等以获取相对于其他成员不公平的竞争优势（unfairpetitiveadvantage）.”那么,GATT1994第15（4）条与IMF第4.1（3）条关系如何呢?应由IMF来调查和决定汇率制度的合法性,这只是考虑到货币问题的复杂性,因为IMF掌握更多的技能和信息,更擅长处理该类问题.而从实体的标准来说,IMF的规定与WTO的相关条款应具有相互协调的含义.因此可以理解为,IMF的相关规定实际上通过两组织间的协作条款被并入到WTO法中,作为解释GATT第15（4）条的依据.具体到人民币汇率问题上,中国是否存在“操纵汇率”行为,并获取“不公平的（贸易）竞争优势”,决定了它是否违反IMF义务,也是判断中国政府是否“通过汇率行为”“挫败”了WTO协议“意图”的标准.FCA也正是预计在这两点上挑战中国的汇率制度. 除此之外,还有一类可援引的条款是关于出口补贴的GATT第16条以及乌拉圭回合《补贴与反补贴协议》（SCM）.美制造业代言人指控,中国制造商在出口产品时,实质上接收了40%的补贴.人民币汇率低估是否中国政府为其产品提供的出口补贴（exportsubsidy）?下面对这两类条款逐一进行分析.
三、中国政府是否“操纵汇率”并使其产品获得“不公平的（贸易）竞争优势”
按照WTO的实践,申诉国负有初步证明被告国存在违法事实的责任.要证明中国政府对人民币汇率加以控制并不困难,因为中国确认实行的是“有管理的浮动汇率制度”.虽说“以市场供求为基础”进行管理,但如上所述,市场作用的空间是微不足道的.
但政府管理汇率是否就意味着“操纵”呢?根据IMF,“长期、大规模地朝着一个方向干预外汇市场”是操纵货币的主要指标.笔者以为,这个标准依然无法区分“管理”与“操纵”.显然,“操纵”必须有获取“不公平的（贸易）竞争优势”的主观恶意,而“管理”则是为了建立与维持有序的货币制度.后者是IMF设立的直接目的,也是各国货币主权的范围；前者则是损人利己,为IMF所禁止.二者在主观意图上相异悬殊,在客观表现上却完全相同――汇率被政府有形之手维持在与市场供求关系有一定距离的稳定水平.正是这一点决定了申诉方举证的困难.在贸易越来越自由化的今天,货币主权却丝毫没有放松的迹向.国内司法实践的发展佐证了这一点：当外国国民因一国货币贬值而造成其经济损失,要求赔偿而提起法律诉讼时,各国法院以前曾不承认别国的法定贬值的效力,比如英国法院认为“外国法令不能改变英国国民的财产价值”；但如今国际社会有关货币贬值的普遍态度是,各国有调整其币值的权力,别国应承认其效力.GATT第15（4）条从未被使用过,这表明了国家在这个问题上的谨慎态度.
事实证明,现行人民币汇率政策实为一种“无奈之举”,目的在于维持稳定的货币秩序——“完善人民币汇率形成机制,保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定.”中国曾经表示将考虑让人民币在2000年充分转换,但由于1997年发生亚洲金融风暴,只得放慢步伐.人民币汇率的完全市场化牵一发而动全身,受制于很多因素,比如资本项目管制,利率的市场化,银行的改革,以避免汇率市场化后给银行业带来的冲击.“中国将根据经济发展水平、经济运行状况和国际收支状况,在深化金融改革中进一步探索和完善人民币汇率形成机制.”钉住汇率制度意味着没有自己独立的货币政策,并不是中国追求的目标,是客观条件不成熟的无奈而已.将这一无奈之举解释成中国为追求外贸顺差的处心积虑,就难怪被内行讥笑为“他们不懂,也不想懂”.
这是从主观意图上驳斥美国论点的努力.如果说这还不够的话,我们还可以从客观上考察：中国产品实际上是否获得了“不公平的（贸易）竞争优势”?美方如FCA这些利益团体最为激进,认为“中国严重干预其货币,使其货币对美元的比价低估水平高达40%”,从而“影响了美国的生产与就业”.“当中国聚积大量外汇储备以保持其货币币值低估时,双边贸易赤字却飚升到约1300亿美元.”中国也不否认人民币对美元的上有低估的现象,但在低估的水平与影响上与美方在认识上存在分歧.在中美贸易不平衡与汇率关系问题上,我们需要追溯近年来的历史数据作为判断的基础.但是,在不平衡的程度这个最基本的问题上,两国在统计方式与数据上存在巨大的分歧.中美之间若干年来贸易关系的不平衡状况是个事实.即使是依据中国的统计数据,中国顺差的数额也较为可观.因此,现在争议的焦点并非统计方式及数据差异本身,而是人民币汇率政策与中国顺差之间是否存在因果关系.但幸运的是,为了本文的目的,笔者已无需再煞费苦心地进行经济学论证,因为美财政部在议员的要求下对人民币汇率问题展开调查后作出的报告指出,按照《1988年综合贸易与竞争力法案》（Omnibus Tradeand Competitiveness Actof1988）对汇市操纵订立的技术条件,“中国没有操控汇率”.
可见,美制造业认为人民币汇率制度是这一结局的罪魁祸首,这种简单的因果推论是很难站住脚的.且不谈中国的与学者如何驳斥这一逻辑,在美国内部,除了上述美财政部的报告否定了人民币汇率存在“操纵”行为之外,也一直弥漫着异议的声音.异议的主旨是,美国不应将自身的问题栽赃于他国.制造业向中国转移,这是经济全球化带来的全世界范围内经济结构调整的结果.“他们无法对电脑或信息技术施压,现在想民币作为发泄对象.”因此,人民币汇率问题确实是中美贸易不平衡的原因之一,但绝非主要原因.正如由“全球商务对话”组织的一论坛上有人指出,人民币汇率即使升值20%,对中美贸易状况的改善效果也不明显.美国国际经济学会资深人士NicholasLardy认为,在约1250亿美元中国贸易顺差中,大约仅有100亿是由人民币汇率低估引起的.一位美国高级贸易官员在世界贸易组织墨西哥坎昆会议发表谈话时也表示,中国的汇率对美国制造业的负面影响并不是太大,他说其他一些因素才是制造业问题的症结所在.
作为反证,过去10年来,因为人民币跟美元挂钩,美元是强势美元,人民币从汇率上来说是吃亏的.只因过去十几个月来,美元贬值,所以人民币跟着贬了一点,不是中国出口强劲的主要原因.而且,在中国出口中有绝大部分是低附加值的加工贸易产品.IMF总裁克勒在人民币汇率问题上也作出了同情的表态：“基金组织不应当参与对中国施加压力,不应当强迫中国在人民币汇率问题上作出违背自己意愿的决定.等对人民币汇率的探讨应当结合多方面的情况.中国稳定人民币汇率的做法曾经在亚洲金融危机期间作出过积极贡献,这是不应当被忘记的.等中国经济不会带来危险,而会为全球经济做出贡献.”因此,在美财政部否定了中国“操纵”汇率之后,美利益集团依然不罢休,转而诉诸法律手段,美国贸易代表佐利克也拒绝FCA“301条款”诉求时,并不令人感到意外.
四、出口补贴规则与人民币汇率问题 根据SCM第1.1条,补贴的构成有三个要素：政府或公共机构或任何授权机构提供“财政资助”（financial contribution）或属于GATT第16条范围内的任何形式的“收入或支持”（ine orprice support）；接受支持者获得“好处”（benefit）；以及二者之间的因果关系.SCM的创新之一是将补贴进一步区分为出口补贴、可诉补贴与不可诉补贴,其中第3（1）条归纳了出口补贴的构成要件：提供符合上述条件的补贴“在事实上或法律上”“取决于”“出口业绩”（contingent,in law or in fact,等upon export performance）或“国内产品替代进口产品的使用”（the use of domestic over imported goods）.
人民币币值相对于美元的低估是否构成出口补贴?商品的价值以货币表示,货币与商品是一枚硬币的两面.汇率作为各国货币间的比价,是各国间经济交往的媒介,在进出口贸易上则是两国商品价值的沟通桥梁.一国相对于另一国币值的低估意味着本国商品的价值以外币表示时低于实际价值.这意味着,在进出口贸易中,出口国相对于进口国币值的低估会降低以进口国货币表示的价值,从而在上取得相对于进口国实际价值相当的同类产品的竞争优势.这个经济学原理并不复杂.固定汇率制度下汇率的确定完全是一国政府的单方行为,长期低估的固定汇率为其产品在进口国市场上提供支持是毫无疑问的.因而,人民币对美元币值的低估是中国政府为其产品出口提供了支持.相关的一点是,这种政府的支持行为是否给政府带来成本是无关紧要的,重要的是支持行为本身.
接受政府支持的经营者是否从中获得好处是补贴构成的关键要素.获得政府支持的出口商是否从中获得好处?与政府对产品生产的上游阶段提供资金或其他支持相比,支持几乎就是好处本身.除非是畸形的消费心理,否则同样产品的优势必然会使出口产品在进口国市场更具竞争力.这种竞争力会扩大该出口产品的市场占有率.因此,人民币相对于美元的汇率会使中国产品在美国市场上获得好处.相应地,自美国进口的商品在中国市场上天生便具有了上的劣势.
至于最后一个要素,好处的获得是否取决于出口业绩,也是显而易见的.国内市场上一般只使用本国货币标价,因而产品只有出口到国际市场上才能享受到支持的好处.换言之,由于中国禁止美元在国内的流通,人民币币值对美元低估产生的支持的好处事实上取决于（对美）出口,而不是普遍授予该领土内生产的一切产品.除了影响进出口贸易之外,币值低估的影响是全方位的,比如还影响投资、利率等等经济活动,但这些并不影响出口补贴的构成.另外,出口补贴的构成并不以“损害”为要件.“意图”也不是需要证明的对象.因此,人为对外低估币值的固定汇率制度即使没有GATT第15（4）条中操纵货币的意图,也似乎难逃出口补贴的窠臼.而出口补贴是绝对禁止的.
各国应该取消固定汇率制度?这显然是个听起来很荒唐的结论.问题的出路在法律适用：在汇率问题上,GATT第15（4）条以及转而适用的IMF第4.1（3）条应优于SCM适用.换言之,汇率问题不能适用补贴规则.其依据是GATT第15（9）条.
五、结语
因贸易不平衡而起,对人民币汇率的责难由民间非议上升为政治施压,再转而诉之于法律武器.这一酝酿已久的行动山雨欲来,却终以自我抑制而收场.一切又滑落到政治底线.在WTO领域挑战人民币汇率问题多半是要失算的,因为货币政策纯属一国主权范围,人民币维持固定汇率并非为了获取贸易顺差.但这并不意味着,汇率不损伤贸易利益.相反,任何一国政府对汇率的管制就必然意味着对贸易的管制.具体到贸易问题上,没有汇率市场化的贸易自由化是不真实和不彻底的.因而,无可否认的是,人民币人为低估,确实会对中国产品的出口提供好处；而这种人为的出口利益与WTO的精神不符.若仅仅以SCM为依据,人民币汇率政策似乎难辞其咎.然而,由于固定汇率制度是贸易与货币相互重叠与冲突的领域,应优先适用货币制度,因而出口补贴规则应无适用的空间.