法制角度看如何完善我国进出口商品检验监管体系

更新时间:2024-02-20 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:6141 浏览:17353

【摘 要】加入WTO后我国商检法及其实施条例及时得到立法部门修订,商检部门依照新商检法和WTO/TBT原则对进出口商品进行检验监管,法制体系不断完善.当前在深入学习贯彻《质量发展纲要》和质检工作“十二字方针”背景下,总结实践经验,从质检工作的核心:技术法规、标准和合格评定三要素出发,从法制角度思考进出口商品检验监管体系的制度特点,研究检验监管工作中的系统性问题,对完善我国进出口商品检验监管体系具有非常重要的意义.

【关 键 词 】法制;技术法规;标准;合格评定

我国进出口商品检验监管体系形成了以新《商检法》及其实施条例、标准化法、认证认可条例等为法律基础,以《法检目录》内商品法定检验、目录外商品法定监督抽查和检验机构监督管理为基本制度,以质量体系监管、产品检验、实验室检测等多种合格评定活动要素为手段的进出口商品检验监管体系.随着后入世时期和我国市场经济的进一步发展,进出口商品检验监管体系法制化建设需要继续探索实践和进一步完善.

1.依法行政,完善进出口商品检验监管法制体系

国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出,行政机关及其工作人员必须遵循六条基本行为准则,即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一.包含了现代法治的基本精神,是衡量依法行政的标准,体现了依法行政的基本价值取向.

1.1 加快质量法治建设

质量发展纲要(2011-2020年)中强调加强质量监督管理工作,首要指出要加快质量法治建设.健全质量法律法规,研究制定完善质量安全和质量责任追究等法律法规.一方面完善我国进出口商品检验监管法制体系;另一方面,根据我国缔结或者参加的国际条约,深入研究WTO/TBT等国际条约条款与进出口商品检验监管法制体系的关系及其适用.

1.2 准确理解商检法条、将风险排查整治推向纵深

商检法第七条“列入目录的进出口商品,按照国家技术规范的强制性要求进行检验等”.如何处理国际标准、进口国标准、我国标准(国标、行标、企标等)甚至合同附件(合同中的技术验收协议)之间的关系.国外进出口商品监管部门强制执行的是技术法规,而我们执行的是标准.

商检法实施条例第十条“对实施许可制度和国家规定必须经过认证的进出口商品实行验证管理等”目前,并未完全对实施许可制度和国家规定必须经过认证的出口商品实行验证管理,实行验证管理的进出口商品中出口商品质量许可证目录也未统一制定、调整并公布.

既要依法行政,严格依法监管,又要适应政府职能转变的要求,切实加强宏观管理,提升监管效能.

2.技术性贸易措施


WTO/TBT协议共15条3附件,由技术法规、技术标准和合格评定程序三要素构成,是新商检法修订的参考原则,是我国缔结的国际条约条款,也是我国进出口商品检验监管体系的灵魂和工作核心.

2.1 欧美国家的技术性贸易措施概况

欧盟的技术法规主要是欧盟指令.欧盟委员会将产品指令分为基本指令(缺陷产品的责任等)、通用指令(低电压指令等)和特定产品指令(玩具指令等)三大类,优先级递增,并通过欧盟指令协调标准清单与欧盟标准有机结合,由第三方合格评定机构实施产品认证.

从美国联邦政府的认证分类程序中就可看出,美国也是通过国会立法,在美国法典中将权责分解到各部委、细化部门分工.政府主要负责对法律、技术法规的监管,产业界制订技术标准,第三方认证机构实施合格评定.

值得注意的是,欧美国家的标准都不具有法律的强制性.以欧盟为例,欧盟指令具有强制性,EN标准并不带有强制性,欧盟指令发布后,往往再发布一系列与指令配套的协调标准清单,将标准与指令紧密联系.

2.2 我国的技术法规体系亟需完善

技术法规完善了,检验检疫独立的执法体系也就确立了.发达国家的产品监管机构如美国的CPSC,法律体系极为健全和细密,其质量安全监管的成功经验可以为我国提供借鉴和启示.目前,我国的技术法规体系还没有完全建立,大部分技术法规仍被强制性标准所代替,这与国际惯例特别是WTO/TBT协定不符.技术法规在发达国家属于法律体系中的委任立法或二级立法,是法律体系的重要组成部分.我国的技术法规属于法律范畴这一点无容置疑,主要是我国的强制性标准是否属于法律体系一部分,国内外均有争议.以往我国标准的分权管理,形成了以国家标准和国务院各部委行业标准为主体的标准结构,包括“强制标准、推荐标准”.

我国全国人大、国务院及各部委颁布的法律、行政法规、规章等涉及技术的很多,但绝大部分考虑WTO相关文件不足,是不符合WTO/TBT规定的真正意义上的技术法规.我国的技术法规体系亟待科学发展,要探索出一条从现在的大部分强制性标准、到完善我国技术法规体系技术法规与强制性标准共存、再逐步过渡到以技术法规为主自愿性标准体系作为技术要素支撑的科学发展道路.

3.对完善我国进出口商品检验监管体系法制建设的建议

如何推动质检事业改革发展?监管部门的核心是法律赋予的职责和依法行政.进出口商品检验是商检法赋予检验检疫部门进出口商品检验的职责;依法行政所行的“政”即技术性贸易措施的全部内容,包括技术法规、技术标准和合格评定程序三要素,也正体现在质检总局进出口商品检验监管、标准委的技术标准管理和认监委的合格评定监管.

3.1 应加快完善我国的技术法规体系

国务院《贯彻实施质量发展纲要2012年行动计划》提出强化质量法治建设,加大《标准化法》等质量法规的制修订力度.我国的标准化法已滞后市场经济发展,加入WTO以来,强制性标准被用作技术法规或技术规范的强制性要求,而标准是“为了在一定范围内获得最佳秩序,经协商一致并由公认机构批准,共同使用和重复使用的一种规范性文件”,是自愿性的.ISO/IEC指南2:2004在“法规中对标准的各种引用”中给出了“强制性标准”的定义:因普遍性法律的效力或法规的排他性引证而强制使用的标准.标准只有根据法律法规规定引用后才具有强制执行力,这种强制性来源于法律的效力而非标准自身,技术标准在未受法律法规引用、或非唯一性引用的情况下,不具有强制执行力. 我国应构建法律层面的技术法规运行机制.欧盟通过指令等纳入欧盟法律体系、美国通过次级立法条例等纳入联邦法典,我国也应建立立法机构的技术法规组.可以引入技术法规委员会,将技术法规管理与立法有机结合,既符合我国上位法的要求,又能使我国技术法规与国外技术法规各方面相协调一致.以往过度关注种类表这种表象,而忽视了技术法规的制定发布.每个技术法规肯定有其管理的范围,电气设备其实就是低电压指令所对应的“种类表”,而且这种“种类表”属于技术法规的伴生、根本不需要专门发布.

3.2 技术标准应借鉴国外政府和产业界二元化的管理机制

技术标准的基本特征是产业界自治,通过实施以政府引导、企业为主体广泛参与的标准化管理模式,形成政府和产业界二元化的国家标准化管理机制,我国技术标准战略的主体--企业作用发挥不明显.企业是市场的主体,它也是进行技术标准战略选择的主体,企业成为标准制修订的主体,既符合国家的相关精神,也符合国际电工委员会工作的原则.目前国家标准、行业标准特别是检验检疫行业标准产业界参与度不够.

3.3 完善合格评定市场、推动政府职能转变

认证认可事业发展“十二五”规划指出,开展《认证认可法》立法研究,加强认证认可法规体系建设.欧美监管型国家的发展历程证明,在行政体制改革和建立市场经济体制过程中,全能国家的公共管理体制已逐渐走上解体,传统的一元化社会结构已逐步为国家、社会、市场的三元结构所取代.这种多极化结构打破了公共职能国家垄断的传统,促使公共职能分担方式的调整与重构,提高公共行政怎么写作的质量和效率,实现了政府职能的根本转变.目前我国带有“行政许可”性质的认证过多,市场认证还不完善,政府和市场二者关系的责权分工、改善协调还不够.特别是一些垄断行业,经营着本行业准入的独立王国,既不像行政许可、又不是真正意义上的认证认可.从现代公共管理学角度,建立统一的合格评写作度、强制性产品认证制度乃至认证认可制度,完善第三方认证机构市场管理,有利于推动政府职能转变.现代政府角色和职能定位是,政府主要提供涉及国家利益和社会公共利益相关的公共物品和怎么写作,而把其他的产品与怎么写作完全交由市场和企业来完成,政府通过法律法规来保护国家利益和社会公共利益实现有限管理和宏观管理.

3.4 尽快出台种类表管理办法

商检法第四条提及,国家商检部门制定、调整必须实施检验的进出口商品目录;商检法实施条例第四条提及,检验检疫机构对列入目录的进出口商品以及法律、行政法规规定须经出入境检验检疫机构检验的其他进出口商品实施检验.对法定检验以外的进出口商品,根据国家规定实施抽查检验.可见,商检法中的“目录”与实施条例中的“法定检验”并不是一回事,而我们习惯称作的“法检目录”其实也不准确.除列入目录的进出口商品外,法律、行政法规规定须经出入境检验检疫机构检验的其他进出口商品均属于法定检验商品,包括双边协议(对非装运前检验)产品范围、进口成套设备(无法与HS编码对应)等.总局每次调整发布的《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录(20XX年)》应称其为进出口重点商品目录,制定应是国家重点监管产品目录而不是《法检目录》.

在目前法律框架下,尽快出台种类表管理办法.种类表的制定或调整的关键不是它的名称和叫法,叫种类表、法检目录、重点监管的商品目录或者叫消费品安全监管目录并不重要,“种类表”管理办法是基于产品特性制定和实施技术法规,也就是说它不是一个具体的“表”,而是技术法规.美国的消费品安全法、欧盟的通用产品安全指令等都是依据产品的消费对象或设计用途来判断是否属于管制对象.目前我国检验检疫机构主要依据HS编码来识别进出口商品是否属于法定检验,而不是以商品用途和消费为对象,明显不能与我国主要贸易国家的政府质量管制无缝对接,导致大量涉及安、卫、环等高风险产品处于法定检验的盲区.

国务院《贯彻实施质量发展纲要2012年行动计划》国办发〔2012〕27号第一部分就提出:强化重点产品质量安全监管,包括制定国家重点监管产品目录.根据产品质量安全风险等级和重要程度,及时将涉及质量安全的产品纳入重点监管目录.加强重点产品、重大设备、重点工程和重点怎么写作项目的质量监管和监督检查.完善进口工业品分类管理制度,加大对进口高风险工业品的检验监管.基于“种类表管理办法”,运用如“二八法则”等管理学理论,可以发布检验检疫重点监管的商品目录.运用已经建立的主要贸易国家间的通报、召回信息平台系统,结合国内产品召回,建立健全缺陷产品数据库,将缺陷产品情况作为种类表的动态调整中的一个重要因素考虑,借鉴其他国家的检验监管模式,将事前无重点、无目的的检验把关转变成事后有重点、有目的的督察监管.

商检法、标准化法、产品质量法等一批质检法律贯彻了党和国家全面依法行政、实施依法治国的基本方略,突出了“适应改革、应对入世、落实承诺、规范执法”的要求,成为进出口商品检验监管等领域的重要依据,对加强进出口商品检验工作、规范进出口商品检验行为,维护社会公共利益和进出口贸易各方的合法权益,促进对外经济贸易关系的顺利发展发挥了重要作用.新十年的质量发展纲要背景下,以法制角度思考进出口商品检验监管体系的制度特点,研究检验监管工作中的系统性问题,对落实好《质量发展纲要》和总局“十二字方针”,确保质检事业始终保持蓬勃生机和活力,都显得非常必要.