本站原创外来流动人口是上海社会经济发展不可或缺的重要的人力资源的组成部分,也是上海城市生命力活跃的表征.２０００年"五普"结果显示,上海外来流动人口总量己猛增至３８７．１１万,比１９９７年的２３７万增长了４０．３％,外来人口总量在全国３１个省市中己位居第二.未来,上海的外来流动人口数量将更大,流动速度将更快,与上海社会经济发展的联系也将更为紧密.外来流动人口在为上海社会经济发展做出巨大贡献的同时,由于他们本身具有的无组织性,流动的盲目性,活动的无序性,以及生活和居住的不稳定性,对上海社会经济发展也产生一些负面效应.流动人口社会治理对上海的城市社会治理提出了巨大挑战.
充分认识流动人口的两面性
打造上海流动人口社会治理机制,通过流动人口的宏观调控,有序导入和有效治理,从而构筑一个开放、有序、充满活力的城市社会,首先需要充分认识流动人口对上海社会经济发展所带来的正面效应与负面效应.
流动人口对上海社会经济发展所带来的正面效应可以概括为５个方面：第一,有利于改善人口年龄结构,减轻人口老龄化程度.由于外来流动人口中年轻人口占多数,因此,从人口学角度看,外来人口流入上海,有利于改善人口年龄结构,减轻上海的人口老龄化程度.第二,弥补上海劳动力的结构性短缺.流动人口是上海经济建设和繁荣的一支不可或缺的有生力量,是上海城市劳动力补给的重要来源.从就业结构来看,外来劳动力与上海本地劳动力之间的互补性日益明显,随着上海市民职业流动的频繁、职业层次的逐步提高,特别是白领化趋势显著的情况下,一些较低层次的就业岗位和工种尤其是脏、累、苦、差、险的行业招工越来越困难,外来人口的流入恰好弥补了不足.第三,促进了城市怎么写作业发展,方便了市民生活."五普"数据表明,上海外来人口从事第三产业的比例己超过２０％,大批外来人员从事商业怎么写作、餐饮怎么写作、居民生活怎么写作和社区其他怎么写作,方便了市民的日常生活.第四,繁荣了上海消费市场.川流不息,规模巨大的外来人口扩大了上海的消费市场.第五,促进异地人才和文化交流,提高人口素质,为缩小城乡差距,加快城市化进程,起到积极作用.城市流动人口的往复流动,促进了地区间、城市间、城乡间的经济技术交流,传递了文化和信息,充分发挥了大中城市的辐射带动作用,对于提高全体社会成员的素质、缩小城乡差距、推动社会进步、加速城市化进程具有重要的意义.
流动人口对上海社会经济发展所带来的负面效应则集中在以下三个方面：一是过度膨胀的外来人口将增加城市的承载负担,影响城市正常的社会经济生活秩序.大量农村人口拥入城市,超出了城市目前的承受力,导致城市基础设施承载力加重,交通拥挤堵塞等状况.据测算,面对３８７万外来人口,上海每天要增加生活用水１２３万吨；多供气１３３万立方米；人均绿化面积从３．６平方米下降到２．８平方米.特别是每逢春节前后,由于"民工潮"流动的无序性、无组织性,在某些大城市出现车站爆满、铁路超员、市内滞留大量往返民工的现象,这严重影响到城市社会经济生活的正常运转.二是给城市社会治安和社会风气带来的负面影响.入城农民工可能是各种收入层中受身份压抑最重,积累张力最强的群体.一直在穷乡僻壤生活,不容易体会到农民与市民之间的不平等,一旦走入城市,试图生存下来的时候,就会对自己所遭遇的不平等产生强烈的震撼.而且都市繁华与其家乡贫穷落后的巨大反差,同工不同酬与工种分布上的劣势以及社会认同感对先赋条件的过分依赖等,使流动人口有一种强烈与不平衡心理.弱势群体常常因心理不平衡而采取不正常的途径发泄出来,从而产生失范行为,甚至萌发犯罪动机.三是过量的外来劳动力将对上海人口就业产生冲击.由于外来劳动力在文化素质和劳动技能方面与城市的下岗职工相差无几,而且家庭负担轻、对劳动岗位和报酬的要求较低,因此,从客观上存在非常明显的竞争优势,主要对原有下岗职工的再就业势必造成一定的压力和冲击,加重城市失业问题.
流动人口社会治理的难点
流动人口社会治理的难点,首先表现为流动人口社会治理难度大.近年来,通过社区建设与发展的行政化推动,上海己经基本构建了与社会主义市场经济相适应的"二级政府,管理,四级网络"的属地化社会管理模式,并在城市社会治理中发挥了重要作用.但是,这一网络却难以全面"网住"流动人口,一是流动人口登记注册不全.二是工作和居住场所不固定,流动性大.这大大增加社会治理的难度.其次,表现为社会治理响应度低.受计划经济思想观念的影响,目前城市流动人口管理方式明显地带有浓厚的计划色彩,仍然存在着重行政干预、轻群众参与,重强制手段、轻引导机制,重上级命令、轻基层,重对领导负责、轻对百姓负责的种种倾向.某些职能部门在行使管理权时往往采取"头痛医头,脚痛医脚"的方式,临时组织资源,突击进行整治.缺乏对流动人口的长期治理手段,日常管理基本以收费代替管理,施行所谓的"以收助管"、"以罚促管".因此超标准收费和巧立名目进行罚款的现象已是不争的事实.流动人口则对突击整治采取"游击战术"来抗衡.这导致了管理与被管理之间的关系对立,降低社会治理的响应程度,并加大了流动人口社会治理成本.
打造流动人口社会治理的柔性机制
上海市是一个既封闭又开放的城市系统.所谓的封闭是指上海具有明确的行政区域.城市社会经济发展、财政和税收均有一个独立的封闭系统,城市福利与社会保障更是一个以城市户籍人口为依据的封闭系统.所谓的开放是指流动人口流入上海,其动因是区域间经济利益的"推---拉"作用.简单地讲,就是流入地与流出地的个体"收益差".因此,流动人口可自由流入上海完全是一种自主的决定,自由的行为.所以,上海流动人口社会治理无法实行一个完全封闭的刚性的控制政策与措施,而必须依靠柔性的治理政策和治理机制.
打造上海流动人口社会治理柔性机制,首先需要建立流动人口社会治理的"有章可循、循则有益"长效机制.当前流动人口的社会治理缺乏长效治理机制,因此,必须建立符合市场经济社会特点的管理制度.不仅需要明确哪些活动是不允许的,更主要的是要建立哪些活动是在一定条件下可以允许的"游戏规则",使得流动人口的行为和活动"有章可循".不仅如此,更重要的是还要建立"循则有益"的政策导向.对那些遵循"制度"的流动人口应予以保护和奖励,而那些不遵循"制度"的流动人口则将受到责罚.只有建立"有章可循"、"循则有益"机制,才能建立起有序的市场和有序的社会.
"有章可循"原则,即制定周密的管理法规,并尽量做到详细明确.使被管理者明确何种行为是符合规定的,是受到鼓励和提倡的；何种行为是违反规定的,是要受到惩罚的.目前上海市关于外来人口管理的政策法规,没有制定详细的管理细则,如《上海市市容环境卫生管理条例（草案）》第２１条规定任何单位和个人不得占用道路、人行天桥、地下通道及其他公共场所设摊经营、兜售物品,而没有关于在何处可以摆摊设点的详细说明,因此导致上海市对外来流动人口的治理效果甚微.管理法规是社会治理机构进行了管理的准绳,没有统一明确的政策法规,必将导致即使治理行为短期有效,而从长远来看,并不能解决根本问题.相反,流动人口掌握了突击整治的规律,规避管理的现象会更加严重.
所谓"循则有益"原则就是不仅违反规定是要受到惩罚的,而且更强调遵守规定将会获得收益,即对于那些遵循制度和规章的人们,给予一定奖励.例如：可以考虑对遵守计划生育的外来人口享受本地居民的保健和医疗怎么写作,优先考虑其子女的入学问题,并配合其他相关的福利措施,提高其响应政策的积极性；对持有暂住证的外来人口优先提供租赁公房,并享受一定的房租优惠；对持有就业证的外来劳动力优先提供就业咨询、推荐工作；安排合适地点允许摆摊设点,并收取少量管理费用发放经营许可证；对在上海已连续居住超过５年以上,并有固定住所和固定收入者,可以申请参加社会保障,等等.当然,以上法规的有效实施还有赖于尽快制定和广泛宣传,让受益者的示范效应带动其他外来流动人口遵守法规的积极性.
其次,需要建立流动人口社会治理的"主动"模式.目前的治理模式是一种单向被动的防范式管理,这种模式往往导致治理成本高、管理失效和流动人口不服管、管理响应度低的矛盾.因此,只有转变管理观念,变防范式管理为怎么写作型管理,寓管理于怎么写作之中,才能提高流动人口对管理的响应度,最终实现从"要管他"的单向被动的防范式管理转变成"他要管"的双向主动型治理模式,提高政府宏观调控政策的实施成效以及政策的导向作用.从宏观管理的角度来看,管理即怎么写作,怎么写作和保护也是管理的重要组成部分.为此,有必要充分关注流动人口的正当利益和需求,力求把握流动人口的特殊需求,建立与上海社会经济发展现实综合条件相适应的流动人口社会福利和社会保障制度,创造一个公平的竞争环境和良好的生活和工作环境.这不仅有利于固化流动人口漂流不定的心态和行为,促使其在主观上逐渐养成对流入地社会的认同感和归宿感,又便于客观上将流动人口的管理纳入城市管理系统,提高他们对城市管理的参与程度,使其自觉地统一到城市安排的管理秩序中来.
为适应流动人口需求的多样性,对流动人口的怎么写作应该是全方位的.归纳起来,主要包括以下几点：一是信息怎么写作.目前,流动人口中绝大部分人的就业信息渠道以亲友关系介绍为主,存在着传播信息量少、信息失真、传播时间长、无反馈渠道的弊端.对此,有必要尽快建立就业信息网络系统,通过现代传播媒介,提供商业信息及劳动力供求信息,并提供相关的其它信息,如咨询、住房出租、法律咨询、医疗保健、卫生防疫等.二是教育怎么写作.流动人口文化程度较低,迫切需要在各方面提升其能力和素质,并且,外来人口子女的教育问题已经十分突出.因此,各有关部门应组织资源加强对流动人口的思想教育、公德教育和法制教育,并组织必要的技术和文化培训；扶持和管理流动人口子弟学校,降低外来人口子女在本地学校就学的门槛.三是解忧怎么写作.解决流动人口日常生活中的实际困难和所关心的问题,切实保护其合法权益,是管理即怎么写作思想的集中体现,也是新型管理方式的重要内容.
再者,需要建立流动人口社会治理的自主管理网络.依靠政府的力量进行流动人口社会治理是必要的,而且在一定时期是有力的.但是,从政府治理的实施到流动人口对治理的响应,毕竟还缺少彼此沟通的中间环节,单一高成本的政府治理模式并不具有持续性和高效性.因此需要建立流动人口社会治理的自主管理网络,最终实现流动人口的自主管理.
在社区化管理的过程中,要求共同的社会生活和社会化的交往,形成团结和谐的社区人际关系,在感情和心理上形成社区意识.针对流动人口为主的社区外来流动人口数量庞大的特点,可以实行"以外管外",即吸收流动人口中的优秀分子参与社区管理,以其作示范,充分调动流动人口参与社区建设的积极性.让流动人口从自身的实际需要出发,关心社区事务和社区发展,促进作为边缘群体的流动人口融入社区.另外还可以将非营利组织的社会力量引入社区化管理.可以利用外来人口的志愿人员和非营利组织,建立两个沟通和交流的平台.一是"社区交流"平台,加强流动人口内部和流动人口与社区当地居民的沟通与交流,促进相互理解与融合.二是构筑"政民对话"平台,尤其是流动人口与社区政府之间的对话平台.这一平台,一方面能为外来流动人口提供非常灵活的利益表达机制,能够更好地体现公开、公平和公正的原则,并形成有效的信息反馈系统,可以及时把社区成员对社区政府的要求、建议、批评集中起来,转达给政府,既为政府决策提供参考,又对政府行为构成一定的外部制约.