摘 要 :健全的应急法制是构建社会主义和谐社会的内在要求和重要保障.因此,要加强立法,形成完善的应急法律法规体系,不断完善政府应急预案体系,确立高效的应急联动体系,形成政府应急报警网络平台和统一指挥体系,从而不断提高各级政府应对突发事件的管理水平.
关 键 词 :应急法制,和谐社会
中图分类号:D9文献标识码:A文章编号:1672-3198(2010)03-0263-02
1.应急法制在构建社会主义和谐社会进程中的重大意义
1.1 应急法制是构建社会主义和谐社会的内在要求
法治首先需要以完善的法制作为基础,因而在构建和谐社会中理应强调法制的建设,以赋予国家权力行使合法性,并依法保障公民基本权利.和谐社会离不开法制,不仅是在国家稳定、社会安定的条件之下,而且更应当在出现重大突发性公共危机事件之时.因为历史和现实都很清楚地表明,人类社会发展进步的过程中总会出现自然性或社会性因素导致的各种危机,其突发性、重大性、公共性已然成为构建和谐社会的巨大障碍,尤其现代社会是个高风险的社会,突发事件不仅包括传统的自然灾害和内乱,而且包括事故灾难,公共卫生事件、经济危机等.很难想象,一个社会难以应对突发事件,而每逢灾难,人民生活就被彻底打乱,损失惨重,谈何和谐社会因此,应对突发事件也就成为构建和谐社会的重要内容.然而从观察总结古往今来各国应对危机的事实经验出发,人们可以发现:缺乏应急法制的国家,其行使的紧急权力往往难以控制,常常侵害到基本人权,甚至加重后果酿成更大的危机,而具备应急法制的国家,则能够合法行使紧急权力,保障最低人权标准,实现非常时期的非常法治.所以,用法治手段来应对突发事件,是构建和谐社会的必然要求,也是科学发展观的生动体现.
1.2 应急法制是构建社会主义和谐社会的重要保障
和谐社会与成熟的社会主义市场经济、完善的社会主义政治、先进的社会主义文化建设同为小康社会的重要内容与特征,和谐社会的构建必须以成熟的社会主义市场经济、完善的社会主义政治、先进的社会主义文化建设为基础,而这些基础的建立与巩固离不开社会主义法治.法治是解决社会矛盾、促进社会和谐的有效手段.只有建立了以法律作为主要形式进行统治的社会秩序,才能较好地处理社会各种关系、调整社会各种利益、解决纷繁复杂的社会矛盾.法治是构建和谐社会的基础和重要保障,只有依照法律来治国理政,使国家权力的行使和社会成员的活动处于严格依法办事的状态,经济、政治、文化发展与社会全面进步才有基本的秩序保障,整个社会才能成为一个和谐的社会.我们说法治是和谐社会的基础和重要保障,还在于法治制约和影响着和谐社会的其他特征.比如,法治通过协调各种社会利益促进和实现公平正义,通过法律确定利益主体,指导利益分配、协调利益关系,维护社会公正,避免社会利益之争的激化.法治为人们之间的诚信友爱提供行为规范,创造良好的社会环境.法治为激发社会活力创造条件.法治为维护社会的安定有序提供保障.法治为人与自然的和谐发展提供制度支持.
公共管理理论中有一种“管理两要素说”,大意是说对于一个系统的管理效果起着重要作用的有两大类要素:一类是激励因素,一类是保健因素.前者的功能是增加动力,后者的功能是减少阻力,突发事件及其导致的公共危机,人们是回避不了的,它是社会生活的组成部分,必须正视它,积极应对它,予以有效应对之后,社会有机体就能继续健康运行了,这就好似保健因素起到了作用.因此可以说,有效的危机管理与应急法制乃是和谐社会的保健因素.提出并研究这一命题的出发点与归宿点在于:在行使紧急权力、实施危机管理的过程中,易于出现权力滥用行为、发生严重侵权后果,必须依法有效地保护公民的合法权利.为此,必须重新认识和调整政府机关在突发事件应对过程中的管理行为.随着经济、科技和社会的发展,突发事件会增多,向人们提出很大挑战.如何建立危机管理系统,包括如何建立与完善应急法制是人们面前的重大课题.因而,应急法制之于构建社会主义和谐社会意义重大,实属于必要之法,尤其是我国应急基本法和专门法的制定实施,从根本上将有助于紧急权力的合法行使、公民基本权利的保障,最终促进社会主义和谐社会的建设.人类政治发展的历史表明,法令行则国治,法令驰则国乱.没有法冶,就不可能有文明的政治,也不可能有社会的和谐,构建和谐社会,必须以完善的应急法制作为保障.
2.构建和谐社会必须大力加强应急法制建设
2.1 加强立法,形成完善的应急法律法规体系
和谐社会的纲领,以“法治、公平正义”为首,更加体现了法治对于构建社会和谐的重要意义.社会的和谐可以通过法律的各个环节来加以实现.因此要完善立法制度,改进立法工作.据统计,我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件,有关文件111件.国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案,突发事件应急预案体系初步建立,应急管理机构和应急保障能力建设得到进一步加强.但是,突发事件应对工作也还存在一些突出问题.最关键的问题是已有的应急制度缺乏统一性,现存的规范应急工作的法律、法规和规章存在着许多矛盾和冲突,现有的一些法律、行政法规对某些特殊的自然灾害作出的分类明显不同于《突发事件应对法》,由此产生了突发事件应急预案和应急响应制度的不协调.因此,要注意清理现有法律、法规和规章中与《突发事件应对法》不一致的制度规范,统一突发事件的分类标准和应急分类体系,从而建立统一和规范的突发事件处置制度.
目前当务之急就是要要以保障公民权利为核心,适时制定出台《紧急状态法》,对不能通过《突发事件应对法》来加以应对的“公共紧急状态”,应当通过制定更加严格和规范的紧急权制度的方式,从而保证突发事件应对工作真正做到有法可依.
同时,根据国家的法律法规,各级政府应制定政府应急的条例,保证政府各部门在非常时期享有相应的权力不被滥用.以职权法定的形式,重新界定政府职能部门的危机管理方面职责和任务,并且向社会公告.另外,对于法律确立的国民应急教育的义务、开展自救互救培训、各媒体平时以及紧急状态时的宣传与协作的义务等规定具体细化,切实落实到日常的各项工作中.
2.2 完善政府应急预案体系
突发事件应急预案是指承担突发事件应对职能的国家机关针对突发事件的预防和准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建,以及应急管理的组织、指挥、保障等内容而制定的工作计划.一般来说,应急预案包括几个重要的子系统:完善的应急组织管理指挥系统,强有力的应急工程救援保障体系,综合协调、应对自如的相互支持系统,充分备灾的保障供应体系,体现综合救援的应急队伍等.
各级政府的应急预案体系必须以防为主,建立完善的紧急事务预案系统是应急机制的最重要部分.完善预警机制,首先是完善应急计划,提前设想事件可能爆发的方式规模,并且拟定出多套应急方案,事件一旦发生,可以立即根据实际情况优选方案.各级政府在应对危机时,应当有总预案.在总预案之下还需要建立各级政府的预案机制,完善子预案系统,形成配套完善的整体统一的预案体系,从而在危机到来时能够立刻启动.同时,政府各部门要求以法定的形式,在预案中界定其在政府应急过程中的职责与任务.为了保证政府部门应急的权威性,政府总预案必须要经过人大审批通过,其各子预案也需要由人大备案.同时,要确立应急职能部门通过网络或者其他方式自动启动预案的机制.在紧急事件发生时,保证各政府能根据实际情况及时反应,自主启动预案运作应对.尤其是在建立有效的紧急事务处理网络技术系统之后,形成有效的预警信号体系如气象系统,在各种紧急状态和各种灾害来临的时候,相关社会政府部门就可以自动启动,及时应对,而不是通过开会或行政命令的形式来达到应对.
2.3 建立职能明确、分工协作的应急联动体系
根据《突发事件应对法》的规定,各级人民政府统一负责本行政区域的突发事件应对工作.这是突发事件应对工作组织体制的一条重要的法律原则.但是,也要看到,由于目前存在的突发事件应急工作组织体制是以《突发事件应对法》出台前的相关法律、法规和规章的规定建立起来的,所以,在实际工作中,防洪救灾、防震减灾、公共卫生应急等突发事件应急指挥机构都是以政府相应的职能部门为管理核心的,这种分散的应急组织体制实际上并不利于充分发挥突发事件应急工作的整体效能,特别是不能充分有效地发挥各级人民政府应急工作机构的核心作用,存在着多头管理和多头指挥、协调的权限交叉和重叠的现象.应当通过改革政府行政管理体制的方式,来建立真正以政府应急工作机构为核心的突发事件应急工作组织和协调体系,其不仅要在应急时期发挥自身集中、统一的指挥效能,在平时的应急准备阶段也应当起到很好的组织和协调作用,避免在应急准备工作阶段各自为政、重复设置等浪费公共资源的现象发生.
因此各级政府及管理部门要明确应急管理职能,有分工又有协作.横向方面,各级政府除危机管理机构之外,政府的相关工作部门也承担着不同类型的政府危机管理职责.在自然灾害方面,有水利部门、消防部门、地震部门、气象部门等,在人为灾害方面,有交通部门、卫生部门、环保部门、安全监督部门、消防部门等,在社会灾害方面,有门、劳动部门、信访部门等,在战争与恐怖方面,有国防动员的相关部门,如人防、经济动员、交通战备等,恐怖方面有门、门等,灾害的统筹协调部门有民政部门、交通部门、经济动员部门、财政部门、人力资源部门、卫生部门、科技部门、文化宣传部门、外事部门、气象部门、电信部门、电力部门,以及相关的企事业单位等.除同级政府相关部门外,还必须与兄弟省市相关部门建立危机管理的协作工作关系.纵向方面,要建立各级政府及相关部门的上下左右联动的工作关系.
2.4 形成政府应急报警网络平台和统一指挥体系
各级政府应建立“权威统一”紧急事务报警平台,使得广大群众的任何报警求助只需拨打同一个.这种报警平台并不改变现有的应急有效性与及时性,在应急处理上采取了“集中接警,分类处警,统一监督管理”的指挥模式,整合政府应急协调平台,专门处理紧急事件的接警与处警指令,做到方便公众报警,反应快速,处置突发事件的能力强,提高效率和改善怎么写作质量.采取“物理分离,逻辑集中,信息分享”的方式,对现有资源进行整合,使现有资源增值,建成综合性的、一体化的资源共享,统一指挥的应急网络化系统.